II SA/Kr 1642/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA : Aldona Gąsecka-Duda Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2005 r. sprawy ze skargi Kopalni "[...]" w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 maja 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Kopalni "[...]" w T. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2001 r. Kopalnia "[...]" w T. zwróciła się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji p.n. "roboty hydrotechniczne związane z napełnianiem zbiornika likwidowanej Kopalni "[...]" - "Regulacja W. w rejonie ujęcia na długości 3 km" - wg załącznika nr 3 w granicach oznaczonych kolorem brązowym". Regulacja odcinkowa polegać miała na stabilizacji koryta koncentracji nurtu W. dla utrzymania zwierciadła wody na poziomie niezbędnym dla ujęcia wody służącego do pierwszego napełnienia i corocznego dopełniania zbiornika "[...]" utworzonego w wyrobisku po odkrywkowej kopalni [...]. Regulacja owa miała nastąpić na odcinku zlokalizowanym w miejscowościach L., C. S., K., P. - gm. L.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy L. decyzją z dnia 21 marca 2002r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 8.12.1989r. (publ. Dz.Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...].01.1991 r.) z późn. zm., a nadto uzyskało wymagane prawem uzgodnienia organów administracji publicznej. Stwierdzono bowiem, iż działka nr 1, na której planowana jest inwestycja, Dlatego też organ I instancji uznał planowaną inwestycję za zgodną z postanowieniami cyt. wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 21 marca 2002r., nr [...] wniosła Kopalnia "[...]" w T., która nie zgodziła się z ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartymi w pkt 4 akapit 2 zaskarżonej decyzji: "należy zachować warunki dokonanych uzgodnień Starosty [...] zawartych w postanowieniu z dnia 26.02.2002r., znak: [...]". W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż "regulacja" objęta projektem technicznym polega na tworzeniu trasy linii regulacyjnych bez naruszania istniejącej linii brzegowej poprzez odbudowę istniejących budowli oraz wykonywanie budowli typu tama równoległa, tama poprzeczna, ostroga, których podstawowym budulcem są materiały pochodzenia materialnego tj. faszyna wiklinowa i kamień łamany. Pokreśliła również, że wszystkie proponowane budowle zlokalizowane są w korycie W., a rzędne ich koron odpowiadają poziomowi wody średniej z wielolecia i nie będą one miały wpływu na wielkość przepływu w rzece, a stabilizacja nurtu ma zapewnić korzystne warunki pracy ujęcia dla zbiornika "[...]" w okresach niskich przepływów. Nadmienił również, że wznoszone w korycie budowle nie mają żadnego wpływu na stan techniczny i bezpieczeństwo wałów przeciwpowodziowych - szerokość tarasu zalewowego (międzywala) od brzegu koryta rzeki do stopy wału w najwęższym miejscu wynosi 300m, a przy przepływach wyższych od średnich wszystkie budowle regulacyjne znajdują się pod wodą i nie mogą mieć wpływu na przejście fali wezbraniowej a dodatkową korzyścią z wykonania regulacji jest stabilizacja skarp na brzegu rzeki i ograniczenie erozji brzegowej. Zgodnie z art.81 prawa wodnego ochrona przed powodzią jest zadaniem administracji rządowej i samorządowej. Tym samym winno być ono realizowane niezależnie od projektowanej regulacji na rozpatrywanym odcinku i poprzez powołane do tego służby. Wykonanie projektowanej regulacji zgodnie z przedstawionym projektem i przy zachowaniu wnioskowanych w raporcie zasad prowadzenia prac nie koliduje z zapisem ustawy z 18.07.2001r. art.67 prawo wodne. Wskazano również na brzmienie art.31a ustawy o ochronie przyrody i wynikający stąd zakaz likwidowania starorzeczy oraz na decyzję Wojewody [...] z 18.03.2002r. ustalająca warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód dla przedsięwzięcia "Regulacja W. w rejonie ujęcia na odległości 3 km". Decyzją z dnia 17 maja 2002r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. — podzielając w tym względzie stanowisko organu I instancji. Nadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium wskazało, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje roboty regulacyjne w korycie W., a te zgodnie z § 2 pkt 8 lit. d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji (Dz.U. nr 93, poz.589) są zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego przedsięwzięcia wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz udziału organu, o którym mowa w art.48 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowaniem uzyskano uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia od Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Starosty [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia 26.02.2002r., nr [...] pozytywnie uzgodnił wniosek inwestora z następującymi uwagami: 1. W postępowaniu wodnoprawnym dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowej regulacji rzeki W. należy podtrzymać konieczność równoczesnej likwidacji (zasypu) starorzecza zlokalizowanego na terenie lewego międzywala w bezpośrednim sąsiedztwie lewego wału p. powodziowego rz. W., celem dopełnienia wymogu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. prawa wodnego (Dz.U. nr 115, poz. 1229) - określającego, że regulacja wód służy również ochronie przeciwpowodziowej. 2. Stosownie do art.41a ust. l i 2 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) należy w wymienionym postępowaniu wnioskować o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód na terenach masowych lęgów ptactwa. "Postanowienie Starosty [...] z dnia 26.02.2002r. nie zostało zaskarżone, stało się ono ostateczne. Kopalnia "[...]" w T. nie kwestionowała zawartych w tym postępowaniu uwag. W języku potocznym i prawniczym zwrot "uzgodnienie" rozumiany jest jako ujednolicenie stanowiska, zakłada zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w określonej sprawie. Stanowisko organu, z którym należy uzgodnić decyzję, bądź wydać decyzję po uzgodnieniu jest wiążące dla organu wydającego decyzję. Wójt Gminy L. w decyzji z dnia [...].03.2002r. znak: [...] obowiązany był zatem zawrzeć uwagi określone w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...].02.2002r., znak [...]. Na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Kopalnia "[...]" w T. nie może kwestionować uwag zawartych w powyższym postanowieniu. W skardze wniesionej przez Kopalnię "[...]" w T. (zwana dalej skarżącą) do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucono naruszenie art.31a pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz powtórzono argumentację zawartą już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji strona skarżąca podnosi, iż jej przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem regulacji wód, lecz wykonywaniem urządzeń wodnych (budowli regulacyjnych) służących zapewnieniu warunków prawidłowego funkcjonowania: urządzeń do ujmowania wody z rzeki W. i doprowadzenia jej do przyszłego zbiornika "[...]" powstającego w miejsce likwidowanej Kopalni [...] oraz urządzeń służących piętrzeniu wody w zbiorniku. Dlatego też sprawa wykonania przedmiotowych budowli regulacyjnych nie powinna być łączona z zagadnieniem ochrony przeciwpowodziowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono także, iż zarzut naruszenia przez organy administracyjne art.31a pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest bezzasadny, gdyż poddanie pod ochronę następuje przez wprowadzenie ochrony w drodze uznania za użytki ekologiczne (art.13 ust. l pkt 6c ustawy o ochronie przyrody z 16.10.1991r.). Tymczasem dla terenu objętego planowaną inwestycją właściwy wojewoda nie wydał w trybie art.32 cyt. ustawy rozporządzenia o wprowadzeniu tej formy ochrony przyrody. Podobnie Rada Gminy L. nie podjęła w trybie art.34 ust. 1 cyt. ustawy uchwały o wprowadzeniu ochrony w drodze uznania tego terenu za użytki ekologiczne. "Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla terenów oznaczonych symbolami C6-RIŁ, C7-RLr, C15-RLŁ zawiera zapisy mówiące o ochronie przyrody ekosystemu wg uchwały WRN w T. nr [...] z dnia 25 września 1985r. Uchwała ta nie obowiązuje jednak. Nie jest ona wymieniona w urzędowym wykazie aktów obowiązującego prawa miejscowego - Obwieszczenie Wojewody [...] z dnia 18.12.1990r. (...). Projektowane budowle regulacyjne są zlokalizowane w korycie W. Natomiast na tereny o symbolu C6-RLŁ, C7-RLr, C15-RLŁ wkraczają tylko niektóre skrzydełka u "nasady" ostróg i poprzeczek, które stanowią jedynie ubezpieczenie skarpy na granicy koryta i terenu zalewanego (...). Starorzecze zlokalizowane na terenie lewego międzywala w bezpośrednim sąsiedztwie lewego wału przeciwpowodziowego rzeki W., o konieczności likwidacji którego mowa w postanowieniu Starosty [...] z dnia 26.02.2002r. nie jest więc użytkiem ekologicznym. Zatem do tego starorzecza nie odnosi się przepis art.31 a pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który zabrania likwidacji starorzeczy. Kolegium Odwoławcze nie zgadza się z twierdzeniem Kopalni "[...]", iż planowane przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem regulacji wód, lecz wykonywaniem urządzeń wodnych. Kopalnia "[...]" w T. we wniosku z dnia 22.11.2001r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określiła zamierzenie inwestycyjne jako roboty hydrotechniczne związane z napełnianiem zbiornika likwidowanej Kopalni "[...]" - "Regulacja W. w rejonie ujęcia na długości 3 km". Jednocześnie we wniosku określono, że regulacja odcinka polegać będzie na stabilizacji koryta i koncentracji nurtu W.. (...) Z opisu inwestycji zawartego w "Raporcie oddziaływania na środowisko" wynika, że obejmuje ona regulację W. i przewiduje się: zabudowę brzegów wklęsłych tamami podłużnymi i poprzecznymi, zasypanie przestrzeni pomiędzy tamami podłużnymi a brzegiem gruntem, wykonanie opaski brzegowej w miejscach, gdzie łuk trasy regulacyjnej wcina się w brzeg oraz zabudowę brzegów wypukłych tamami poprzecznymi ustawionymi podprądowo (...). Zatem zgodnie z art.67 ust.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229) zakres planowanych do wykonania robót stanowi regulację wód W.." Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga Kopalni "[...]" w T. wpłynęła do Sądu w dniu 19.06.2002r., to wyżej przytoczona zasada na zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na uwadze skargę uwzględniono z niżej wskazanych względów. Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na błędy procesowe organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie sposób przyjąć — jak czyni to organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że postanowienie Starosty [...] z dnia 26.02.2002r., nr [...] stało się ostateczne. Wprawdzie w aktach brak jest dowodów doręczenia tego postanowienia stronom, lecz z jego treści wynika, iż organ uzgadniający przesłał je tylko Zarządowi Gminy L. oraz inwestorowi -Kopalni "[...]". Zatem wskazane wyżej postanowienie mogło się stać ostateczne wyłącznie w stosunku do tych podmiotów. Tymczasem jak wynika z akt sprawy stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego był znacznie szerszy krąg podmiotów, które uznane zostały za strony tego postępowania. Również im powinno być doręczone owo postanowienie, a jako stronom postępowania administracyjnego służy im prawo do wniesienia prawem przewidzianych środków zaskarżenia. Tym samym względem pozostałych stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, którym nie doręczono postanowienia Starosty [...] z dnia 26.02.2002r., nr [...] nie stało się ono ostateczne. Wskutek tego uznać należy, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, niczym postanowienie uzgadniające Starosty [...] stało się ostateczne oraz zamieszczenie w treści decyzji warunków wynikających z tego postanowienia było przedwczesne. Istotne zastrzeżenia Sądu budzi również określenie stron postępowania administracyjnego oraz prawidłowość adresowania do stron postępowania pism procesowych (zawiadomień o wszczęciu postępowania, decyzji itp.). W tym kontekście zwrócić należy uwagę na umieszczenie w "rozdzielniku" decyzji organu I instancji Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, mimo że z akt administracyjnych nie wynika, aby podmiot ten miał własny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu albo też by został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Podkreślić należy, iż do podmiotu tego nie zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w aktach brak wniosku Towarzystwa o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, jak również brak jest dowodu doręczenia decyzji organu I instancji temu podmiotowi. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] swoją decyzję z 17.05.2002r. doręczyło Ogólnopolskiemu Towarzystwu Ochrony Ptaków z siedzibą w G. traktując ten podmiot, z bliżej nieznanych powodów, jako stronę postępowania. Stanowi to naruszenie art. 28 i art. 31 k.p.a. Jako błędną należy ocenić praktykę organów administracyjnych adresowania swoich pism, orzeczeń do kilku stron postępowania w jednej przesyłce. Wskutek tego nie sposób przyjąć by pisma te (orzeczenia) zostały prawidłowo doręczone wszystkim wskazanym na przesyłce adresatom, a co najwyżej jedynie temu z adresatów, który odebrał taką przesyłkę. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego skierowano jedną przesyłką jednocześnie do "P. S. i G.", a decyzję organu I instancji do "P. S. i G." oraz do "P. T. i P., G. A." Podnieść tu także należy, iż w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przez P. P. i A. G., a także dowodów doręczenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] osobom fizycznym - stronom tego postępowania. Przywołane wyżej okoliczności stanowią naruszenie art. 8, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które ma wpływ na wynik sprawy, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.