II SA/Kr 1643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w Krakowie-M. S. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z 5 września 2013 r., na podstawie art. 15, art. 20 § 1 ust.2, art. 26 § 4, art. 119, art. 121, art. 122 i art. 125 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r. póz. 1015 ze zm.), w związku z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 lutego 2012 r. nr [...] nałożył grzywnę w kwocie 500 zł na J. L. właściciela działki nr [...] położonej w O. Gmina [...], wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] w terminie 14 dni. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 , 02, 2012 r. nr [...] z J. L. -właściciel działki [...] położonej w O. gm. [...] został zobowiązany do przywrócenia stanu pierwotnego spływu wód na tej działce poprzez: a) udrożnienie studzienki i rurociągu betonowego 0 200 mm od niej biegnącego w kierunku zachodnim do cieku wodnego lub b) wykonanie powierzchniowego odprowadzenia wody po działce nr [...] do cieku, robiąc rowek o głębokości 20 cm i szerokości w dnie 20 cm, w linii prostej od poprzecznego zabetonowania na drodze dojazdowej do zabudowań i pól, do cieku wodnego za stodołą w odległości min. 1 m nad południową granicą z działką nr [...], na której znajduje się podpiwniczony budynek gospodarczy Państwa K.. Powyższa decyzja, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 1 czerwca 2012 r. została zmieniona poprzez wykreślenie jedynie terminu jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1156/12 skargę oddalił i wyrok ten stał się z dniem 29 stycznia 2013 r. prawomocny. Po pisemnym zgłoszeniu z 31 lipca 2013 r. M. K., oraz kontroli na gruncie w dniu 6 sierpnia 2013 r. stwierdzono, że nakazane udrożnienie studzienki na działce obecnie [...] -(po podziale w 2012 r. działki [...]), nie jest zrealizowane. Na podstawie art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 8 sierpnia 2013 r. wysłano upomnienie wzywając do wykonania postanowień powyższej decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, z pouczeniem o zastosowaniu po tym terminie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu 15 sierpnia 2013 r. J. L. wystąpił o przedłużenie terminu wykonania decyzji. Organ wskazał, że wniosek ten nie został uwzględniony gdyż nie określał długości terminu przedłużenia owej decyzji. Uzasadniając nałożenie grzywny w kwocie 500 zł organ wskazał, że zobowiązany posiada niskie dochody. Kwota ta ma na celu zmobilizowanie do wykonania zobowiązania i po jego realizacji może być umorzona. Jednocześnie organ wskazał, że kosztów realizacji zobowiązania szacuje się na ok. 500 zł. W oparciu o art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 3 września 2013 r. wystawiono tytuł wykonawczy Nr 1.09.2013 na właściciela działki nr [...] w O., stosowany w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożył J. L. wskazując, iż nie zgadza się z zapadłym w sprawie orzeczeniem. Żalący wskazał, iż w dniu 15 sierpnia 2013 r. zwrócił się z prośbą do organu l instancji o przedłużenie terminu wykonania decyzji, a niesprecyzowanie terminu w jakim zobowiązuje się do dobrowolnego wykonania decyzji wynika z faktu, iż nie jest w stanie określić czasu w jakim jego stan zdrowia i stan finansowy umożliwią mu wykonanie zobowiązania. Żalący wskazał, iż nałożona grzywna stanowi 40 % otrzymywanej przez niego renty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 17 października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 15, art. 18, art. 20 § 1 ust. 2, art. 26 § 4, art. 119, art. 121, art. 122 i art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 3 § 1, art. 15 § 1, art. 6 § 1, art. 119 § 1 i 2. Podkreślił, że istotą postępowania egzekucyjnego jest zrealizowanie rozstrzygnięć ostatecznych kończących postępowanie administracyjne, których zobowiązany nie wykonał w oznaczonym terminie. Organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wniosek zobowiązanego o odroczenie terminu wykonania obowiązku (w bliżej nieokreślonym terminie) nie uzasadnia zdaniem Kolegium odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie na zobowiązanego J. L. grzywny w celu przymuszenia było zatem zasadne, skoro obowiązek wynikający z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 lutego 2012 r., nr [...] nie został wykonany. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) oraz wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy - zasada racjonalnego działania oraz w art. 7 § 3 ustawy - zasada niezbędności, wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, organ l instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § l ustawy). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Także brak reakcji zobowiązanego celem wykonania nałożonego na niego obowiązku od wydania wyroku przez WSA do dnia kontroli na gruncie, jak również w późniejszym czasie, pomimo wystosowywanego do strony upomnienia, uzasadnia zastosowanie grzywny celem przymuszenia. Organ l instancji uwzględnił sytuację J. L. -miarkując wysokość nałożonej grzywny - która, zdaniem organu l instancji, w zasadzie jest grzywną równą potencjalnym kosztom realizacja zobowiązania nałożonego decyzją. Ponadto organ II instancji wskazał, że argumentacja zawarta w zażaleniu strony sprowadza się do polemiki z zasadnością decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 lutego 2012 r., która jest decyzją ostateczną. Brak określenia w niej terminu w jakim nałożony na stronę obowiązek podlega wykonaniu nie oznacza, iż jest on nieograniczony w czasie i zależy od uznania zobowiązanego. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że stan jego zdrowia nie pozwala mu na ustalenie terminu wykonania decyzji. Ostatnia opinia biegłego po wizji lokalnej w lipcu 2013 r., podczas ulewnych opadów, nie potwierdziła zagrożenia i zalewania działki nr [...], podobnie jak w ciągu ostatnich kilkunastu lat. Skarżący wskazał również, że ponosi konsekwencje wadliwego działania urzędników, albowiem nakazano mu udrożnienie rurociągu, który został przez niego zlikwidowany na skutek wykonania decyzji PINB z 10 grudnia 2003 r. ze względu na fakt, że powstał jako samowola budowlana. W dniu 30 marca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji z 10 grudnia 2003 r. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia l i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowiska wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., póz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu l instancji, nie naruszają prawa w stopniu, który daje Sądowi - w oparciu o przepisy art. 145-150 ustawy p.p.s.a. - możliwość uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, ze przedmiotem rozpoznania w sprawie ze skargi J. L. jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 17 października 2014 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 5 września 2013 r., nakładające na Skarżącego J. L. grzywnę w kwocie 500,00 zł jako właściciela działki nr [...] położonej w O. w związku z niewykonaniem przez niego obowiązku nałożonego w prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 lutego 2012 r. nr [...]. Trzeba nadto podkreślić, że sąd w niniejszym postępowaniu nie rozpatruje samej decyzji z Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 lutego 2012 r.- zmienionej decyzją SKO w [...] w ten sposób, że organ odwoławczy wykreślił termin wykonania obowiązku polegającego na przywróceniu stanu pierwotnego spływu wód na działce skarżącego w sposób ustalony w decyzji - w związku z czym zarzuty odnoszące do ww. decyzji i zasadności nałożonego w niej obowiązku nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Oceniając skarżone postanowienie, należy wskazać, że organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie egzekucyjne, ustalając w drodze kontroli przeprowadzonej na gruncie w dniu 6 sierpnia 2013 r., że J. L. nie wykonał obowiązku nałożonego na niego w ww, decyzji. W tej sytuacji, po pisemnym upomnieniu skarżącego, zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku, a następnie wszczęciu egzekucji na podstawie tytułu egzekucyjnego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 póz. 1015, zwanej dalej w skrócie u.p.e.a.) organ l instancji postanowieniem z 5 września 2013 r. nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500, 00 zł. Organ II instancji po rozpoznania zażalenia J. L. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w zakresie zastosowanego środka. Należy podkreślić, że organy obu instancji w uzasadnieniach postanowień wydanych w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. W skarżonym postanowieniu organ wykazał jakimi kryteriami kierowano się nakładając grzywnę w wysokości 500,00 zł , wyjaśniając, że jej wysokość równa się potencjalnym kosztom realizacji nałożonego obowiązku. W ocenie sądu grzywna w nałożonej kwocie nie jest dowolna i stanowi dodatkową motywację dla dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku. Trzeba wskazać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Po pierwsze w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji odpowiadają prawu. W szczególności trzeba wskazać, iż w skarżonym postanowieniu organ wskazał nie tylko jakimi względami kierował się nakładają grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 zł, ale także wyjaśnił J. L., że w razie wykonania nałożonego obowiązku grzywna, o ile zostanie zapłacona - podlega zwrotowi, a jeśli nie zostanie zapłacona lub ściągnięta - zostanie umorzona (zgodnie z art. 125 u.p.e.a.) -, co wypełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu wyjaśniono skarżącemu, że zastosowany środek organ ocenił jako mniej dotkliwy niż wykonanie zastępcze. W skarżonym postanowieniu organ odniósł się do pozostałych zarzutów zażalenia i wyjaśnił, że nie określa się terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku, ani nie odracza się jego wykonania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy je także uznać za niezasadne. W sprawie, która jest przedmiotem niniejszego postępowania sąd nie bada decyzji nakładającej niezrealizowany obowiązek z zakresu prawa wodnego. Może ona być kwestionowana w innym postępowaniu, ale nie w postępowaniu sądowym w którym oceniana jest legalność postanowienia egzekucyjnego. Sąd nie bada również aktualnego stanu wody na gruncie działki nr [...] i nie ocenia czy jest ona zalewana. Na koniec trzeba wskazać, że także sytuacja materialna skarżącego nie ma większego znaczenia dla oceny legalności skarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość nie została ustalona dowolnie. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.