II SA/Kr 1643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny za odmowę okazania przedmiotu oględzin oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 28.07.2017r., na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.) nałożył na I. B. karę grzywny w wysokości 200 zł "za ponowne nieokazanie i nieudostępnienie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej w Troksie 41, celem przeprowadzenia oględzin, pomimo obecności na terenie posesji". W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w T. nr [...], zarejestrowane pod sygnaturą [...]. W dniu 23.07.2013r. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na I. B. obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. W wyniku rozpatrzenia odwołania I. B., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28.03.2014r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na konieczność ponownego przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wykonania zaleceń zawartych w w/w decyzji organu II instancji, PINB w O. pismem z dnia 04.03.2015r. powiadomił strony postępowania o wyznaczonym terminie oględzin. Z uwagi na utrudnienie w przeprowadzeniu wizji (ze strony obecnego wówczas na terenie posesji syna właścicielki nieruchomości - T. B.) i uniemożliwienie dokonania czynności kontrolnych w przedmiotowym obiekcie, wyznaczone oględziny się nie odbyły. Organ powiadomił strony postępowania o kolejnym terminie oględzin. I. B. zwróciła się pismem z dnia 30.03.2015r. z prośbą o przesunięcie terminu wizji. Przychylając się do powyższej prośby organ wyznaczył następny termin oględzin. Te oględziny również się nie odbyły, bowiem nie umożliwiono wejścia do budynku w celu dokonania szkicu uwzględniającego stare i nowe części obiektu. Do protokołu spisanego w dniu 14.04.2015 r. na terenie przedmiotowej działki I. B. dołączyła jedynie pismo swojej mamy - S. P., a sama bez podania przyczyny odmówiła podpisania protokołu. Mając zatem na uwadze wykazane utrudnienia, organ odstąpił od wyznaczenia dodatkowego terminu oględzin i wydał decyzję w sprawie z dnia 30.03.2016r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 02.11.2016 znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Także i tym razem organ II instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin budynku. W ramach ponownego prowadzenia postępowania, organ pismem z dnia 29.03.2017r. wezwał I. B. do okazania w dniu 25.04.2017r. i udostępnienia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej w T. , celem przeprowadzenia dowodu z oględzin. W piśmie tym pouczono strony o treści art. 88 § 1 K.p.a. W dniu wyznaczonych oględzin, tj. [...].04.2017r. I. B., mimo skutecznego doręczenia jej zawiadomienia, po raz kolejny w sprawie nie udostępniła przedmiotu oględzin. Na w/w okoliczność spisany został protokół nr [...], a postanowieniem z dnia 27.04.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na I. B. karę grzywny w wysokości [...] zł. Na w/w postanowienie I. B. złożyła zażalenie. W piśmie z dnia 01.06.2017r. organ po raz kolejny wezwał I. B. do okazania i udostępnienia przedmiotu oględzin. I tym razem nie zastosowała się do wezwania. Na powyższą okoliczność spisano protokół nr [...] z dnia 22.06.2017r. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła I. B., wskazując, że działania organu noszą znamiona czynu zabronionego i powinny być ścigane z oskarżenia publicznego jako przestępstwo. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.09.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przewidziana w art. 88 § 1 K.p.a. grzywna z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin może być stosowana wobec świadka, biegłego, osoby trzeciej posiadającej przedmiot oględzin oraz strony postępowania. Grzywna ta stanowi środek przymusu, który służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód, czyli w niniejszej sprawie PINB. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 K.p.a. Art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Taka interpretacja przepisu art. 88 § 1 k.p.a. znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ II instancji ponownie przeanalizował przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia 1.06.2017 r. wezwał, na podstawie art. 50 w zw. z art. 85 ust. 1 K.p.a. I. B. do okazania i udostępnienia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej w [...] w dniu 22.06.2017r., około godz. 11:30 - 12:30. Powyższe pismo zostało doręczone prawidłowo skarżącej w dniu 14.06.2017r. Wskazał również, że w decyzji z dnia 2.11.2016r. znak; [...] wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wyraźnie zalecił przeprowadzenie oględzin wraz ze sporządzeniem szkicu obejmującego rzut poziomy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej w/w budynku gospodarczego. W dniu 22.06.2017 r. pracownicy PINB podjęli ponowną próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z tej czynności procesowej wynika, że I. B. stwierdziła, że udostępnia cyt.: "podwórko do kontroli". Przeczytano jej treść decyzji kasatoryjnej, w której wskazano na konieczność kontroli obiektu wewnątrz jak i na zewnątrz w celu sporządzenia szkicu. Dokonano próby wejścia do obiektu, jednak obiekt był zamknięty na klucz. Powyższe uzasadnia nałożenie grzywny w kwocie 200 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego I. B. podniosła, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2016.1066) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód. Do podmiotów, które mogą w tym trybie zostać ukarane karą grzywny, należą: świadkowie, biegli, osoby trzecie, a także strony postępowania. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawiany środek przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Grzywna w wysokości 200 zł może zostać wymierzona dopiero wtedy, gdy raz nałożona grzywna w wysokości 50 zł nie zdyscyplinowała ukaranego i ponownie nie zastosował się on do wezwania. Z przedłożonych do sprawy dokumentów wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w T. . W wydanych dwukrotnie decyzja kasatoryjnych Inspektor Nadzoru Budowlanego akcentował potrzebę dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie robót budowalnych wykonanych w 2010 r. przez inwestora I. B.. W tym celu organ II instancji zalecał przeprowadzenie oględzin budynku. W decyzji z dnia 2.11.2016 r. znak: [...] wskazał między innymi na potrzebę przeprowadzenia oględzin wraz z sporządzeniem szkicu obejmującego szkic poziomy przedmiotowego budynku gospodarczego z zaznaczeniem przebiegu ścian nowych i starych oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej ww. budynku gospodarczego (wewnątrz i na zewnątrz), a także ustaleniem wielkości nadbudowy ścian przedmiotowego obiektu budowlanego. Okolicznością bezsporną jest, że organ I instancji w toku postępowania kilkukrotnie podejmował próby przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego. Z uwagi na brak współpracy ze strony inwestora nie udało mu się dokonać oględzin w zakresie koniecznym do dokonania istotnych ustaleń w sprawie. Postanowieniem z dnia 27.04.2017r. PINB ukarał skarżącą grzywną w kwocie 50 zł. Następnie zawiadomieniem z dnia 1.06.2017r. wezwał skarżącą, powołując w podstawie prawnej art. 50 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a., do okazania i udostępnienia w dniu 22.06.2017r. budynku gospodarczego objętego postępowaniem celem przeprowadzenia dowodu z oględzin. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 K.p.a. oraz wyraźnie wskazał, że na stronie spoczywa obowiązek okazania przedmiotu oględzin. Skarżąca osobiście odebrała powyższe zawiadomienie w dniu 14.06.2017r. (k. 3 a.a.). Natomiast jak wynika z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 22.06.2017r. skarżąca nie zastosowała się do powyższego wezwania i po raz kolejny uniemożliwiła inspektorom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadzenie planowanych czynności dowodowych w postaci dokonania oględzin w wewnątrz budynku. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, który wobec nieokazania przez skarżącego przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 K.p.a. Należy podkreślić, że pomimo, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie oględzin nie jest obligatoryjne, to w przypadku dopuszczenia przez organ takiego dowodu, na osobach posiadających ów przedmiot (po ich skutecznym powiadomieniu o terminie oględzin) spoczywa obowiązek jego okazania w celu umożliwienia przeprowadzenia tego dowodu (art. 85 K.p.a.). Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do rzetelnego i kompleksowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym do precyzyjnego określenia cech i parametrów obiektu będącego przedmiotem postępowania, co jest niezbędne dla prawidłowej oceny jego legalności. Dopuszczenie przez organ nadzoru budowlanego dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego uznać zatem należy za całkowicie uzasadnione, a wręcz niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca mimo, że jak wynika z protokołu oględzin została ponownie zaznajomiona z treścią decyzji organu II instancji z dnia 2.11.2016r., odmówiła udostępnienia przedmiotu oględzin bez podania przyczyny. Powód oporu skarżącej nie został przez nią wyjaśniony w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, jak również we wniesionej skardze. W zażaleniu skarżąca podniosła jedynie, że wezwania i postanowienia są bezprzedmiotowe, a postępowanie organu I instancji wypełnia znamiona czynu zabronionego. Nie wiadomo dlaczego wykonywanie przez organy administracji publicznej (w tym przypadku organu nadzoru budowlanego) ustawowych obowiązków miałoby w ocenie skarżącej stanowić przestępstwo, albowiem skarżąca nie wyjaśniła bliżej swojego stanowiska. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest przekonanie, że działanie skarżącej nosi znamiona obstrukcji i ma na celu utrudnienie organowi poczynienia niezbędnych ustaleń w sprawie, poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowej w postaci oględzin obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.