II SA/Kr 1643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych skargę oddala II SA/Kr 1643/18 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez K. L. jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r., znak: [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie powiat grodzki postanowieniem 17 stycznia 2018 r., znak: ROIK [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne k.p.a. wszczęte w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...] obręb 10 Podgórze, przy ul. [...] w Krakowie, do czasu rozstrzygnięcia przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta Krakowa wniosku o wydanie pozwolenie konserwatorskiego na wykonanie wejścia na dach z korytarza drugiego piętra budynku przy ul. [...] w Krakowie. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie powiat grodzki w prowadził z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy strychu na lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie. Ustalił, że ww. przebudowa prowadzona była od 2004 r. przez współwłaścicielkę budynku - K. L. i objęła również przebudowę dachu ze zmianą jego pokrycia, wstawieniem okien połaciowych i wykonaniem lukarn z urzędu. Nadto w budynku wykonano instalację gazową, elektryczną i wod.-kan. W dniu 11. 05. 2012 r. PINB postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał wykonywanie robót polegających na przebudowie poddasza i zobowiązując skarżącą do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej. W dniu 15.06. 2012 r. ekspertyza techniczna została przedłożona organowi I instancji. Przedłożono także opinie Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącą adaptacji poddasza na cele mieszkalne, wykonania okien i lukarn oraz docieplenia połaci dachu w budynku przy ul. [...]. W dniu 7. 09. 2012 r. PINB decyzją nr [...], wydaną w oparciu o art. 105 §1 k.p.a. umorzył prowadzone w tej sprawie postępowanie. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez J. K., D. M. i J. O. organ odwoławczy decyzją z dnia 26. 11. 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga złożona na decyzję MWINB w Krakowie z 26.11. 2014 r. została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 11. 05. 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 151/15. Po podjęciu postępowania, wobec wystąpienia inwestora do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wejście na dach z korytarza II piętra budynku przy ul. [...], PINB postanowieniem z 18.12. 2015 r. znak: ROiK [...] w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie. Następnie PINB, po pozyskaniu wiadomości, że przed Miejskim Konserwatorem Zabytków nie jest prowadzone postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wejście na dach, postanowieniem z dnia 3. 10. 2017 r. podjął postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych związanych z przebudowa poddasza przy ul. [...]. Kolejno, po PINB w Krakowie powiat grodzki po pozyskaniu informacji o prowadzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postępowaniu z wniosku K. L. w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie schodów strychowych z korytarza II piętra celem zapewnienia dojścia do wyłazu dachowego wydał postanowienie z 17 stycznia 2018 r. o zawieszeniu postepowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpoznaniu zażalenia J. K., D. M. i J. O. postanowieniem z dnia 19 października 2018 r., wydanym w oparciu o art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji podnosząc, że jakkolwiek zgodnie ze wskazaniami znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej elementem niezbędnym dla legalizacji ww. robót budowlanych jest wykonanie wejścia na dach z przestrzeni ogólnodostępnej, które wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego to kwestia wydania w przedmiotowym postępowaniu pozwolenia konserwatorskiego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie uznał, że w sprawie należało zawiesić w związku z tym postępowanie legalizacyjne dotyczące samowoli budowlane. Nadto organ odwoławczy zauważył, że w dniu 23. 01. 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z 22.01. 2018 r. rozstrzygające kwestię opisaną jako zagadnienie wstępne. W dalszym toku postępowania organ I instancji Będzie zatem zobligowany zweryfikować czy rozstrzygnięcie jest stateczne. K. L. złożyła skargę na postanowienie MWINB w Krakowie z 19. 10 2018 r. W skardze zarzuciła naruszenie przepisu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i wniosła o uznanie zaskarżonego postanowienia za niezgodne z obowiązującym prawem i wydane "bez należytej staranności i niezgodne z rzeczywistością". Zarzuciła też, że zaskarżone postanowienie zawiera błędy i nieścisłości, z tym wskazanie, że wskazanie, że budynek przy ul. [...] jest jednorodzinny podczas gdy jest wielorodzinny. Organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że w sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy toczącymi się postępowaniami - administracyjnym i sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 stawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga K. L. nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Małopolskiego WINB w Krakowie z 19.10. 2018 r. wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia procesowego, podjętego przez PINB w Krakowie powiat grodzki w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną zawieszenia powołano przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § pkt 4 k.p.a., nie ma definicji ustawowej. Powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreśla się również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przyjąć więc należy, że o "zagadnieniu wstępnym", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wtedy, gdy brak rozstrzygnięcia innego organu lub sądu wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5. 03. 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/17). Zależność, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozpatrywać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy i na tle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe gdyż przed organem I instancji toczy się postępowanie w sprawie oceny legalności samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie strychu, wykonanych przez skarżącą w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie, a kwestia przedstawienia pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie wejścia na dach z korytarza drugiego piętra budynku jest tylko jednym z elementów ewentualnego postępowania legalizacyjnego wynikającym z treści art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23. 07. 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2018.2067), zgodnie z którym z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Należy wskazać, że budynek przy ul. [...] w Krakowie sytuowany na działce Nr [...] obr. 10 Podgórze jest budynkiem wpisanym w dniu 9 listopada 1986 r. na listę zabytków pod nr [...], a ponadto jest chroniony zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Dębiki, przyjętego uchwałą nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z 9 listopada 2011 r. (K- 106 akt adm.). Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości i nie jest sporna między stronami. Spór dotyczy natomiast tego czy wydanie pozwolenia konserwatorskiego stanowi prejudykat w postepowaniu legalizacyjnym. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Nie ma bowiem bezwzględnej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organ w trybie art. 50-51Prawa budowlanego jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a uprzednim rozstrzygnięciem Miejskiego Konserwatora Zabytków. Należy podkreślić, że kwestię prejudycjalności rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygniecie zależne od takiego zagadnienia. Istotne jest przy tym ustalenie czy jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia bez takiego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie istnieje taka możliwość, gdyż nieprzedstawienie przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym pozwolenia konserwatorskiego nie uniemożliwia zakończenia postępowania legalizacyjnego ( o w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zagadnienia polegające na uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego na realizację wykonanych nielegalnie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] nie było warunkiem koniecznym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie legalizacji ww. robót budowlanych. Należy podkreślić, ze zawieszając postępowanie na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe samodzielne rozpoznanie przezeń sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.