II SA/Kr 1645/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA-del. Renata Detka ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej W. D. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1645/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2000 r. Wójt Gminy N. na podstawie art. 28, 33 ust. l, 34 ust.4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa i 89 ust. l ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla F. F. na adaptację pomieszczeń budynku gospodarczego na stolarnię na działce nr e w. 789/3 w O., zgodnie z projektem opracowanym przez mgr inż. E. B. Inwestor zobowiązany został nadto do uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podniósł, że zamierzone roboty budowlane nie zmienią sposobu zagospodarowania działki i dlatego nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto złożony przez inwestora projekt spełnia wszelkie wymagania określone w art. 34 ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego, dysponuje on nieruchomością na cele budowlane, uzyskał także wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia "lub opinie innych organów". Jeśli zaś chodzi o zastrzeżenia, jakie złożyła w toku toczącego się postępowania W. D. jako użytkownik sąsiedniej działki, "nie wnoszą istotnych informacji mających wpływ na wydanie decyzji". Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła W. D. powołując się na art. 5 Prawa budowlanego i podnosząc, że odległość od budynku, w którym ma być stolarnia do granicy z jej działką ( 1 m) i do drewnianego domu, w którym zamieszkuje ( 8,5 m) jest zbyt mała z uwagi na zagrożenie pożarowe oraz uciążliwość związaną z hałasem, jaki powodują pracujące w stolarni maszyny. Ponadto budynek, którego dotyczy postępowanie postawiony został przez F. F. niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...]2001 r. Wojewoda M. po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione. Jeśli chodzi o wybudowanie budynku, adaptowanego na stolarnię niezgodnie z przepisami organ odwoławczy podniósł, że właściwym do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i Wojewoda nie może dokonać oceny, czy istotnie inwestor miał prawo wnieść sporny obiekt na podstawie zgłoszenia, czy też dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto warunki użytkowania stolarni, uwzględniające uzasadnione interesy osób trzecich ustalone zostaną dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie. Stolarnie zaś nie zostały wymienione w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, dlatego nie jest wymagane przeprowadzenie dodatkowego postępowania, o którym mowa w tym rozporządzeniu. Jak wynika natomiast z treści opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, sporny obiekt zgodny jest z wymogami ochrony przeciwpożarowej w zakresie odległości od należącego do odwołującej się budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Skargę od tego rozstrzygnięcia do naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. złożyła W. D. zarzucając, że F. F. nie jest właścicielem "działki notarialnie lecz posiada tylko umowę kupna-sprzedaży (...), a później w 1980 r. się uwłaszczył". Ponadto zakwestionowała legalność wybudowania budynków gospodarczych, w których prowadzona ma być działalność w postaci stolarni, albowiem "inwestor w 1996 r. przy zgłoszeniu rozbudowy wykonał prace budowlane, które powinny uzyskać pozwolenie na budowę". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.Nr 153, poz. 1270). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podnieść w pierwszym rzędzie należy, że organ odwoławczy nie zwrócił w ogóle uwagi na fakt, że decyzję w I-szej instancji wydał wójt mimo, że stosownie do treści art. 82 ust. l i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwym w tej sprawie jest starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Wprawdzie art. 82a tej ustawy przewiduje możliwość powierzenia gminom przez starostę, w drodze porozumienia, prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych, jednak organ I-szej instancji nie powołuje się ani na powyższy przepis ani na porozumienie o jakim w nim mowa. Przywołana jest natomiast norma kompetencyjna zawarta w art. 89 ust. l ustawy z 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), która stanowi, że porozumienia zawarte przez gminy z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez te gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji, pozostają w mocy. Ponadto zgodnie z ust. 3 tego przepisu, porozumienia, o których mowa wyżej obowiązują do czasu ich rozwiązania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jak widać zatem, samo powołanie się w decyzji na cytowany wyżej przepis art. 89 ustawy z 13 października 1998 r. nie wystarczy do oceny, czy wydając decyzję z zakresu prawa budowlanego w sprawie, w której właściwym rzeczowo jest starosta, wójt nie przekroczył swoich kompetencji. Zależy to od tego, czy w ogóle zawarte zostało porozumienie, o jakim mowa wyżej, jaka była jego treść i czy obowiązywało ono w dacie orzekania. Do kwestii tej niewątpliwie winien ustosunkować się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja pierwszoinstancyjna, o ile brak byłoby podstaw prawnych do jej wydania przez wójta, byłaby nieważna w rozumieniu art. 156 pkt l kpa, co narzucałoby stosowne rozstrzygnięcie organu odwoławczego na podstawie art. 138 kpa. Oprócz omówionego wyżej uchybienia, w toku postępowania dopuszczono się jeszcze innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na wydane w sprawie decyzje. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od początku W. D. podnosiła zarzut związany z uciążliwością planowanej stolarni dla jej rodziny, w związku z bliską odległością od należącego do niej budynku mieszkalnego. Oba organy nie odniosły się do tej okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i 77 kpa oraz art. 5 ust. l pkt e Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami. Skoro - jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu - w stolarni mają pracować takie maszyny, jak piła tarczowa, frezarka, wyrzynarka, strugarka i dłubarka, to oczywistym się staje, że będą one powodować hałas, którego dopuszczalne normy mogą zostać przekroczone. Wystąpienie takiej możliwości oraz zastrzeżenia zgłaszane przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinny zatem spowodować sprawdzenie tej okoliczności przez organ administracji publicznej w toku tego postępowania, a nie dopiero w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu - jak sugeruje to Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Powołany wyżej przepis art. 5 ust. l Prawa budowlanego nakazuje badać zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z obowiązującymi w tym zakresie normami już w fazie projektowania obiektu, a zatem przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę. Zupełnie inną od przytoczonej wyżej, jest kwestia wymagań ochrony środowiska w rozumieniu art. 35 ust. l pkt l Prawa budowlanego i zaliczenie danej inwestycji do szczególnie uciążliwych w rozumieniu powołanego przez Wojewodę rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. (Dz.U. nr 93, poz. 589 ze zm.), co rodzi konieczność uzyskania określonych uzgodnień przez organy ochrony środowiska. Fakt, że dana inwestycja nie została zaliczona do szczególnie szkodliwych w rozumieniu tego rozporządzenia nie oznacza automatycznie - jak zdaje się to rozumieć organ II instancji - że nie powoduje drgań czy hałasu, o jakim mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Inne uchybienie łączy się ze sprawdzeniem zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego ( art. 35 ust. l pkt la Prawa budowlanego ). Twierdzenie zawarte w obu decyzjach dotyczące zgodności, o jakiej mowa wyżej, nie poddaje się żadnej kontroli z uwagi na brak w aktach stosownych wyciągów z planu. Wyciągi znajdujące się na k. 43 i 44 nie pozwalają na ocenę, czy istotnie przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym jako B1MN/U, a nawet jeśliby przyjąć to za wykazane, to odwołanie się w dopuszczalnej realizacji usług i rzemiosła na tym terenie do zasad określonych w A/2.B.l, bez przedstawienia tej części planu, która tych zasad dotyczy, powoduje niemożność weryfikacji przyjętego przez oba organy ustalenia, że planowana na działce inwestora stolarnia zgodna jest z planem. Co się zaś tyczy zarzutów zawartych w skardze, to nie są one zasadne, co jednak - z uwagi na zakres kognicji sądu wyznaczony powołanym na wstępie art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie powoduje jej oddalenia. W szczególności, nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W aktach znajduje się bowiem wypis z rejestru gruntów dotyczący działki oznaczonej nr 789/3 położonej w O., z powołaniem się na księgę wieczystą nr [...] oraz poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w N. w sprawie Nr [...] o założeniu dla tej nieruchomości księgi wieczystej o wskazanym wyżej numerze i wpisie własności w dziale II tej księgi na rzecz F. F. i jego żony H. F. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Należy przy tym jednak przy tym nadmienić, że H. F. jako współwłaścicielka nieruchomości objętej postępowaniem winna brać w nim udział jako osoba zainteresowana w rozumieniu art. 28 kpa. Pominięcie jej przez organy obu instancji powoduje naruszenie art. 7, 10 i 77 kpa i może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące wybudowania przez inwestora przedmiotowego budynku bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, to właściwym rzeczowo do rozstrzygania tych kwestii w pierwszej instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, nie zaś Wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym zakresie i zostało ono zakończone ostatecznymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.: z dnia [...] 2001 r. w sprawie [...] i z dnia [...] 2001 r. znak [...]. Pierwsza wydana na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, odmawiała nakazania F. F. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez przywrócenie poprzedniego użytkowania pomieszczeń gospodarczych zlokalizowanych na posesji O., gdyż taka zmiana nie istnieje; druga w oparciu o art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, odmawiała wydania decyzji nakazującej H. i F. F. dokonanie pewnych czynności bądź rozbiórki dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczeń gospodarczych, zlokalizowanych na działce nr ew. 789/3 w O., przyjętych na zgłoszenie, bez zastrzeżeń przez Urząd Gminy N. Kserokopie obu decyzji oraz utrzymujących je w mocy decyzji organów odwoławczych znajdują się w aktach sprawy dotyczącej udzielenia F. F. pozwolenia na użytkowanie - k. 77, 78, 80-83 ( sygn. akt sądowych II SA [....]). Wprawdzie w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowania toczące się przed organami nadzoru budowlanego jeszcze nie zostały zakończone, jednak z uwagi na treść zapadłych tam rozstrzygnięć, okoliczność ta pozostała w ostateczności bez wpływu na będącą obecnie przedmiotem kontroli sądowej decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. Uchybienia, o jakich mowa wyżej - popełnione przez organy obu instancji -powodują konieczność uchylenia wydanych przez nich decyzji w oparciu o przepis art. 145 § l pkt a, b i c w zw. z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, po. 1271 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania oparto zaś o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy rzeczowo organ I-szej instancji - uwzględniając wszystkie poczynione wyżej uwagi - po ustaleniu pełnego kręgu osób zainteresowanych (chodzi w szczególności o właścicieli działki nr 789/3 w O.) przeprowadzi postępowanie, w którym rzetelnie i w sposób umożliwiający kontrolę sprawdzi spełnienie przesłanek obecnie obowiązującego Prawa budowlanego niezbędnych do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem i ustosunkowaniem się do zarzutów zgłaszanych przez W. D. dotyczących przekroczenia norm hałasu przez maszyny pracujące w stolarni F. F.