II SA/Kr 1645/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., Nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; II. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Wieprz kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 grudnia 2005 r. Wojewoda Małopolski, działając jako organ administracji zespolonej wydał na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne akt prawa miejscowego – Rozporządzenie nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator zlokalizowanej w powiecie oświęcimskim o równoważnej liczbie 26 979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości Podolsze. W skład aglomeracji Zator weszły zgodnie z niniejszym rozporządzeniem następujące miejscowości: w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice; w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa; w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Wieprz wezwał do usunięcia naruszenia prawa Sejmik Województwa Małopolskiego, który w skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo Wodne, przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 Nr 1999 poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. W wezwaniu wskazano na naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 283, poz. 2841) w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Wojewody). Jako przepis bezpośrednio naruszony rozporządzeniem Wojewody nr 65/05 wskazano przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska zgodnie z którym "przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci." Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna, gdyż zawiera obliczenia oparte na niewłaściwym ustaleniu długości sieci. Po przeprowadzeniu prawidłowych obliczeń uwzględniających korektę sumowania długości sieci dla sołectw Gminy Zator: Zator – 1.99 km, Smolice – 16.1 km, Rudze – 0.2 km, Łowiczki – 0.3 km, Graboszyce – 19.12 km, Grodzisko 9.34 km, rzeczywista długość sieci dla tych sołectw wynosi 47.05 km. W przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody dotyczącym tej sprawy podano natomiast odpowiednio długość 37 km. W związku z tym po dokonaniu powyższej korekty rzeczywisty wskaźnik koncentracji obliczony w stosunku do planowanej liczby osób do podłączenia wynosi 17 685/148.35 tj. ok. 119 km/km, a więc poniżej wymaganego przez rozporządzenie wskaźnika koncentracji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego przesłał skarżącemu stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego, w którym Marszałek (nie wezwany organ) zajął negatywne stanowisko wobec wezwania skierowanego przez gminę Wieprz, przedstawiając dane historyczne dotyczące utworzenia aglomeracji zator i akcentując pogląd (zdaniem skarżącego całkowicie błędny) o wnioskowym charakterze postępowania w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji; poza tym nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów Skarżącego. Skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 65/05 złożyła Gmina Wieprz, zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Gmina podniosła, że obliczenia na podstawie których ustalono całkowita sumę długości sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie wskaźnik koncentracji (będący stosunkiem planowanej liczby osób do podłączenia) wynosi w rzeczywistości 17 685/148.35 czyli ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a zatem w sposób oczywisty narusza wskazany powyżej przepis w którym ów wskaźnik koncentracji został określony co najmniej na poziomie 120 mieszkańców na 1 km sieci. Ponadto Gmina podniosła zarzut, że wydane przez Wojewodę rozporządzenie w sposób ewidentny narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy, wynikającej z krytycznej oceny zaproponowanych przez Wojewodę rozwiązań, które zdaniem skarżącej w świetle przytoczonych przez nią faktów, są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne, zważywszy przede wszystkim na kwestie finansowe. Dodatkowo mogło by dojść także do narażenia jej na szkodę przez ewentualne sankcje finansowe za niewypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie zapewnienia systemu kanalizacji zbiorczej. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie. Organ opisał procedurę wyznaczania aglomeracji Zator, wyjaśniając m.in., że ówczesna procedura wymagała uzyskania opinii projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji od Zarządu Województwa Małopolskiego oraz zainteresowanych gmin. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą Nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia pozytywnie. Podobnie Rada Gminy Bibice uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXIV/269/2005, jak również Rada Miejska w Zatorze uchwałą z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXXVII/231/05. Natomiast Rada Gminy Wieprz uchwałą z dnia 6 lipca 2005 r. nr XXXIV/195/05 zaopiniowała projekt rozporządzenia negatywnie. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wskazano, że obliczanie wskaźnika długości sieci nie ma zastosowania w sytuacji gdy teren objęty aglomeracją znajduje się na obszarze Natura 2000, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskaźnik ilości mieszkańców dla długości sieci nie musiał być zachowany na poziomie 120 mk/km. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Matolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, opublikowane z Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r. Nr 111, poz. 693. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, że jeżeli kontrolowany akt prawa miejscowego narusza prawo, to w każdym czasie może być stwierdzona jej nieważność. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Podstawą wydania przez Wojewodę Małopolskiego kwestionowanego w przedmiotowej sprawie rozporządzenia stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019), który w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego; jeżeli aglomeracja obejmowałaby tereny położone w 2 lub więcej województwach, właściwy do wyznaczenia aglomeracji jest wojewoda tego województwa, na którego terenie znajdować się będzie największa część aglomeracji. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Wyjaśnić należy, że organem administracji występującym w niniejszej sprawie jest ostatecznie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2004 r. Nr 283 poz. 2841) przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. Przepis § 3 ust. 5 przesądza natomiast, iż przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie: 1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków; 2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę; 3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się na wstępie do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że istotnie, tak jak podniosła strona skarżąca, wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc poniżej wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km. Niemniej jednak, w ocenie sądu i wbrew stanowisku strony skarżącej niezachowanie powyższego wskaźnika nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślić bowiem należy, że we wskazanym przepisie § 3 pkt 4 mowa jest o tym, iż wskaźnik obliczany jest jako stosunek przewidywanej liczby mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej - a zatem liczba mieszkańców nie musi być stała i bezwarunkowa, skoro przepis wskazuje na wartości przynajmniej częściowo prognozowane. Samo przekroczenie wskaźnika jest przy tym minimalne. Należy także wskazać, iż jak wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części na pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zdaniem sądu zatem zarzut strony przeciwnej do skarżącej, iż przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji nie ma zastosowania, należy uznać za chybiony. Jak mowa bowiem w § 3 pkt 5 w/w/ rozporządzenia przepis dotyczący wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi z terenami objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna w ocenie sądu wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4. Główną przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia jest natomiast niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne, Wojewoda wyznacza aglomeracje w drodze aktu prawa miejscowego po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji stanowi z kolei, iż zweryfikowana przez wojewodę propozycja planu aglomeracji przedkładana jest właściwej miejscowo radzie gminy lub właściwym miejscowo radom gmin i zarządowi województwa do zaopiniowania jako projekt planu aglomeracji. Zgodnie natomiast z ust. 3 nie złożenie opinii, o której mowa w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu planu aglomeracji, uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie. Z akt przedmiotowej sprawy (pisma Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r.) wynika, iż Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego i załączonego projektu (k.339) do zaopiniowania w trybie powołanego § 4 ust. 3 projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator. Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 111, poz. 693 stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Poza wskazaną wyżej główną różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści). Podkreślić należy, że zasięganie opinii gmin i zarządu województwa jest formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, mającą w tym przypadku zapewnić właściwym radom gmin, a także Marszałkowi Województwa możliwość weryfikacji ustaleń Wojewody. Nie jest zatem dopuszczalne działanie Wojewody, który po uzyskaniu właściwych opinii, następnie zmienia treść już zaopiniowanego rozporządzenia. Okoliczność ta przesądza, iż procedura stanowienia prawa miejscowego została przez uprawniony organ naruszona w stopniu poważnym, skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.