II SA/Kr 1646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. znak: [....] , na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta N. odmówił inwestorowi – Spółce [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] składającej się z anten zainstalowanych na dwóch stalowych antenowych konstrukcjach wsporczych, urządzeń sterujących i zasilających oraz przyłącza energetycznego na działkach nr nr [....] w obrębie [....] , gmina [....] . W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku sprawdzenia załączonej do wniosku dokumentacji projektowej stwierdzono, że jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [....] zatwierdzonym uchwałą Nr 112/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. w związku z czym Starosta N. postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W dniu 8 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego 6 lipca 2011 r.) wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora w którym utrzymuje, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z powołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ł. Zgodnie z § 22 planu na terenie gminy w obszarze oznaczonym symbolem R - jako przeznaczenie podstawowe ustala się tereny upraw polowych, ogrodniczych, sadów oraz rolnicze użytki zielone. W ocenie organu zabudowa działki obiektami antenowymi narusza ustalenia powołanego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie inwestor Spółka [....] sp. z o.o. w W. W odwołaniu podniesiono szereg kwestii zarówno dotyczących realizacji przez organ I instancji prawa materialnego jak też przepisów proceduralnych. W szerokiej analizie stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego stanu formalno-prawnego odwołujący stwierdził, iż podejmując zaskarżoną decyzję Starosta naruszył: przepisy postępowania administracyjnego, w tym: art. 80, art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 K.p.a., art. 7 Konstytucji, a w zakresie prawa materialnego: art. 35 ust. 3, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jak też przepisy prawa miejscowego, to jest ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe odwołująca spółka podkreśliła, że organ I instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie prawnej oparł ocenę przedłożonego materiału dowodowego i dokonał rozstrzygnięcia meritum sprawy, jak też rozstrzygając wniosek nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie uzasadnił w swojej decyzji przesłanek przyjęcia, jako dowodu w sprawie, określonych faktów i pominięcia innych. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak: [....] Wojewoda [....] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [....] sp. z o. o. w W. od decyzji Nr [....] Starosty N. z dnia 11 lipca 2011 r. znak: [....] , uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zasadniczym dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora przez organu I instancji było uznanie, że "zabudowa działki obiektami antenowymi narusza ustalenia cytowanego planu", które dla terenu lokalizacji projektowanego obiektu przewidują funkcję rolną. Podstawą dla takiej oceny wniosku była w ocenie Wojewody wybiórcza ze strony Starosty analiza uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, przyjmująca jako wykładnię prawa miejscowego wyłącznie treść jednego z ustaleń planu miejscowego i to ograniczoną wyłącznie do wskazanego w nim przeznaczenia podstawowego terenu (§ 22 ust. 2), z całkowitym pominięciem ustalonym tym przepisem (w pkt 3) przeznaczeniem dopuszczalnym. Powołany § 22 w ust. 3 pkt 5 dopuszcza bowiem na tym terenie "realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Ustalenie to zostało niezauważone w postępowaniu przed organem I instancji, co powoduje, że jako w pełni uzasadniony należy uznać zarzut zawarty w odwołaniu, że organ I instancji "nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego" i "nie dokonał rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego". Za powyższym przemawia też szersza analiza przedmiotowego planu miejscowego. W § 24 ust. 1 ustaleń "wyznacza się tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oznaczone na rysunku planu symbolami: W, K, TK z przeznaczeniem podstawowym pod obiekty i urządzenia:... 3) TK-w zakresie telefonii komórkowej (.....)". O warunkach realizacji inwestycji w zakresie "telekomunikacji i łączności" stanowi też § 42, który ustala w pkt 3: "zapewnia się możliwość organizacji telefonii bezprzewodowej dopuszczając lokalizowanie urządzeń tej branży w miejscach nie powodujących naruszenia ustaleń planu. Uściślenie lokalizacji urządzeń następować będzie w fazie projektowania inwestycyjnego po wcześniejszym wykonaniu oceny oddziaływania tych urządzeń na środowisko ". Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie wniosku inwestora w oparciu o jedno z wielu ustaleń planu miejscowego odnoszące się do przedmiotu wniosku z całkowitym przemilczeniem pozostałych, musi zostać ocenione w postępowaniu odwoławczym jako ewidentne naruszenie przez Starostę wymagań powołanych wyżej i wskazanych przez skarżącego w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Generuje też - jako skutek - istotną wadę merytoryczną oceny tego wniosku - co musi zostać naprawione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu związanym z rozpatrzeniem wniesionego przez inwestora podania. Wojewoda wskazał również na brak jakiegokolwiek wyjaśnienia stronie przesłanek, na których Starosta oparł swoje rozstrzygnięcie merytoryczne. W zaskarżonej decyzji Starosta wyłącznie stwierdził, że: zabudowa działki obiektami antenowymi narusza ustalenia cytowanego planu" - całkowicie pomijać uzasadnienie tego stwierdzenia. Jest oczywistym, że skoro plan miejscowy dla określonego terenu ustala "przeznaczenie podstawowe", to przewiduje dla tego terenu również inne, dopuszczalne przeznaczenie terenu w granicach ustalonych planem. Konieczne zatem jest jednoznaczne wskazanie w decyzji przez organ rozstrzygający na fakty i przesłanki stanowiące podstawę takiej a nie innej oceny wniosku, z wyjaśnieniem przyczyn odrzucenia innych przesłanek, niż przyjęte jako podstawa merytoryczna oceny żądania. Jako w pełni uzasadniony Wojewoda uznał zarzut skarżącego, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji "nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji i nie przytoczył treści przepisu prawa, w oparciu o który rozstrzygnął sprawę". Powołanie się w decyzji wyłącznie na wynikającą z prawa budowlanego podstawę jej podjęcia (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) nie wyjaśnia przesłanek uzasadniających prawo organu do określonych czynności materialno-prawnych. Przepisem takim jest art. 35 ust. 1 tej ustawy który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu... a także z wymaganiami ochrony środowiska. Przepis ten określa obowiązek organu właściwego do rozpatrzenia wniosku inwestora, ale i też legitymizuje jego działanie, ustalając zakres niezbędnej kontroli wniosku. Pominięcie w decyzji powołanego przepisu spowodowało wskazanie skarżącego na obrazę ze strony Starosty art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi w niniejszym przypadku sytuacja, o której mowa wyżej, gdyż organ I instancji rozpatrując wniosek nie wykroczył poza posiadane uprawnienie, natomiast inną rzeczą jest wskazanie w decyzji konkretnego przepisu, w oparciu o który oceniono wniosek inwestora. Uznając - jako w pełni uzasadniony - zarzut skarżącego, że "Starosta nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego...i nie dokonał rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie..." – Wojewoda rozstrzygnął jak w sentencji niniejszej decyzji. Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Wojewoda wskazał na uzasadnienie dla niniejszego rozstrzygnięcia, w którym wskazano na stwierdzone wady zaskarżonej decyzji, wymagające eliminacji w ponownym postępowaniu związanym z rozpatrzeniem wniosku Spółki [....] sp. z o. o. w Warszawie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] składającej się z anten zainstalowanych na dwóch stalowych antenowych konstrukcjach wsporczych, urządzeń sterujących i zasilających oraz przyłącza energetycznego na działkach nr nr [....] w obrębie J. , gm. Ł. Dalej Wojewoda podniósł, że mając na uwadze art. 142 K.p.a. wobec krytycznej oceny ze strony skarżącego, postanowienia Starosty z dnia 10 czerwca 2011 r. - obowiązkiem organu odwoławczego jest też ocena tego postanowienia w toku niniejszego postępowania odwoławczego. Przedmiotem postanowienia - jak wyżej - było wezwanie inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, do usunięcia niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano wyżej - wezwanie to nie zostało poprzedzone pełną analizą ustaleń tego planu - tak więc należy stwierdzić, że postanowienie to zostało podjęte przedwcześnie. Jako obarczone wadą obrazy art. 77 § 1 K.p.a. nie może być przesłanką późniejszej, podjętej w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego - decyzji. Z powyżej opisaną decyzją nie zgodziła się W.B. , która w dniu 28 września 2011 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak: [....] , zarzucając jej naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że po bezskutecznym upływie terminu wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji był zobligowany do przeprowadzenia całości postępowania dowodowego, aby wydać następnie decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przytoczony powyżej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wskazała także na inne powody zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca, jak i zdecydowana większość mieszkańców J. , stanowczo sprzeciwia się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [....] na działkach nr nr [....] w obrębie J. , gm. Ł. Podniesiono, że w obrębie obszaru oddziaływania inwestycji zamieszkują osoby, które z uwagi na swoje schorzenia mają lekarskie przeciwwskazania przebywania w polu magnetycznym ( M.S. , E.B. ). Niewątpliwe budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej zwiększy i tak istniejące już duże ryzyko utraty zdrowia, a nawet życia ww. osób. Nie bez znaczenia, w ocenie skarżącej, jest również fakt, że obszar oddziaływania obiektu wkracza w obszar Natura 2000, w tym m.in. na Kościół [....] w J. , w którym siedlisko mają znajdujące się pod ochroną nietoperze. Wpływ promieniowania stacji telefonii komórkowej na otoczenie, w tym na ludzi i środowisko naturalne, jest niewątpliwy. [....] (Scientific Technology Options Assessment - organ Parlamentu Europejskiego) PE nr 297.574 pt. Fizjologiczne i środowiskowe skutki niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego zwraca uwagę, że obecne standardy bezpieczeństwa opierają się na efektach termicznych PEM (podgrzewania ciała np. użytkownika telefonu komórkowego), ignorując efekty związane ze zbieżnością częstotliwości telefonii komórkowej z częstotliwościami wykorzystywanymi w niektórych procesach na poziomie komórkowym. By zapewnić bezpieczeństwo od tego typu oddziaływań pozatermicznych, raport STOA zaleca nieprzekraczalne gęstości mocy 100 mikroW/m2. Raport STOA akcentuje też kwestie wpływu PEM na organizmy dzieci jako osób większego ryzyka. Organizm dziecka łatwiej przyswaja energię PEM, bo inne są kształt głowy, grubość czaszki i właściwości elektryczne tkanek; poza tym układ nerwowy dziecka dopiero się rozwija i jest bardziej podatny na promieniowanie. Według przeglądu badań wykonanego przez zespół Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (A. Bortkiewicz, Stacje bazowe telefonii komórkowej a subiektywne dolegliwości mieszkańców - przegląd badań, Medycyna Pracy 2004 r., str. 345-351), u mieszkańców okolic stacji bazowych występują różnego rodzaju dolegliwości, przede wszystkim ze strony układu krążenia, a także kłopoty ze snem, drażliwość. depresja, zaburzenia widzenia, trudności z koncentracją uwagi, nudności, utrata apetytu, zawroty i bóle głowy. Stwierdzono związek miedzy występowaniem poszczególnych symptomów a poziomem ekspozycji i odległością od stacji bazowej. Zależność tę zaobserwowano zarówno u osób, które wiązały swoje dolegliwości z obecnością stacji bazowej, i u tych, którzy nie widzieli takiego związku. Częstość występowania dolegliwości potnych była istotnie zależna od poziomu ekspozycji, mimo że poziom ten był niski i nie przekraczał dopuszczalnych norm. Stwierdzono konieczność dalszych badań nie tylko ankietowych, ale także klinicznych, które pozwolą wyjaśnić podłoże zgłaszanych dolegliwości i ustalić merytoryczne podstawy racjonalnej lokalizacji tych obiektów. Stan niepewności co do skutków zdrowotnych potwierdza Główny Inspektor Sanitarny "nie znaleziono ostatecznej odpowiedzi na pytanie, jaki poziom ekspozycji można przyjąć za całkowicie bezpieczny (cytat z orzeczenia GIS-HŚr-NZ/029-R6-l-EM/04 z 15 listopad 2004 r.). W takiej sytuacji niezbędne jest stosowanie zasady przezorności ekologicznej, która mówi o niepodejmowaniu rozstrzygnięć lub działań mogących znacząco oddziaływać na środowisko: wystarczającego rozeznania ich potencjalnych skutków dla środowiska i bez przedsięwzięcia kroków służących zminimalizowaniu takich szkodliwych skutków. Nadto skarżąca wskazała, że planowana inwestycja istotnie narusza jej interes prawny wyrażający się w prawie własności nieruchomości (art. 140 K.c. i 144 K.c.). Przedmiotowa inwestycja naruszając prawo własności skarżącej zakłóca swobodne korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikająca ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz panujących stosunków miejscowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [....] z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak: [....] uchylająca decyzję Starosty [....] z dnia 11 lipca 2011 r. znak: [....] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest zgodna z prawem. Trafnie Wojewoda [....] stwierdził, że podniesiony przez Starostę N. argument w postaci niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest uzasadniony. Organ I. instancji ustalił, że na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem R nie jest dopuszczalnym lokalizowanie inwestycji pod nazwą: stacja bazowa telefonii komórkowej [....] składająca się z anten zainstalowanych na dwóch stalowych antenowych konstrukcjach wsporczych, urządzeń sterujących i zasilających oraz przyłącza energetycznego. Organ odwoławczy badając zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym zasadnie stwierdził, że § 22 ust. 3 pkt 5 uchwały Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. Nr [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. (zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym"), określający przeznaczenie dopuszczalne wyraźnie stwierdza, że w obszarze R dopuszczalna jest realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Pod pojęciem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej należy również rozumieć sieci bądź urządzenia telekomunikacyjne, w tym telefonii komórkowej. Trafnie organ odwoławczy wskazał również na § 42 pkt 3 planu miejscowego dodatkowo dopuszczał lokalizację przedmiotowej inwestycji na obszarach R. Zgodnie z tym przepisem w zakresie telekomunikacji i łączności zapewnia się możliwość organizacji telefonii bezprzewodowej dopuszczając lokalizowanie urządzeń tej branży w miejscach, które nie powodują naruszenia ustaleń planu. Tym samym nie można zarzucić Wojewodzie [....] dokonania błędnej wykładni planu miejscowego, a mając na uwadze okoliczność, że Starosta [....] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego tylko z powodu niedopuszczalności takiej inwestycji w planie miejscowym – uchylenie decyzji pierwszo instancyjnej było w pełni uzasadnione. W istocie skarżąca nie kwestionuje obowiązku ustalenia przez organ wydający decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Sama skarżąca nie podnosi żadnych argumentów wskazujących na błędną wykładnię planu miejscowego dokonaną przez Wojewodę [....] . Rację ma skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc organ odwoławczy dokonał odrębnej wykładni pojęcia zgodności inwestycji z planem miejscowym niż organ I. instancji i wskazał, że taka zgodność istnieje, to uzasadnionym było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponieważ organ I. instancji ograniczył postępowanie dowodowe tylko do zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, tym samym koniecznym jest zbadanie w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek warunkujących udzielenia pozwolenia na budowę. Ewentualne badanie przez Sąd, w okolicznościach tej sprawy, czy te przesłanki są spełnione – prowadziłoby do naruszenia kognicji Sądu. Sąd administracyjny nie jest bowiem sądem merytorycznie rozpoznającym sprawy administracyjne. Sąd administracyjny kontroluje jedynie prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowanych przepisów prawa. W tej zaś sprawie organ I. instancji poza zbadaniem zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, w istocie nie prowadził żadnego postępowania dowodowego i nie ustalał spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących udzielenie lub odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd nie ma możliwości zbadania (skontrolowania) jak pozostałe przesłanki zostały ustalone przez organ administracyjny i czy dokonana w tym zakresie wykładania przepisów prawa jest zasadna. Tym samym również pozostałe zarzuty skarżącej (dotyczące wpływu planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców, czy też stanowczego sprzeciwu mieszkańców przed realizacją przedmiotowej inwestycji) są jeszcze przedwczesne i ich rozpoznanie po raz pierwszy przez Sąd naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą to organy administracyjne dwóch odrębnych instancji powinny w pierwszej kolejności merytorycznie zbadać sprawę. Zawarte w skardze argumenty winny być przedmiotem ustosunkowania się do nich przez organ I. instancji. Sąd w tej sprawie nie dokonuje ich oceny, ponieważ dotychczas żaden z organów administracji nie uczynił ich przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Jeszcze raz należy podkreślić, że sąd administracyjny jest jedynie sądem wykonującym kompetencje kontrolne i kontroluje działania organów administracji. Nie może natomiast zastąpić tych organów i sam dokonać oceny zasadności bądź zgodności z prawem argumentów, których wcześniej nie badał żaden organ w danej sprawie. W tej zaś sprawie żadnych argumentów podniesionych w skardze nie badały organy administracyjne. Stąd jakiekolwiek sugestie sądu administracyjnego mogłyby wiązać tak organ I. instancji, jak i ewentualnie II. Instancji i to w sytuacji, gdy – jak już to podkreślono - żaden z organów nie dokonywał ich oceny. Również zarzut ingerencji w prawo własności i pozbawienia – jak podaje to w skardze – uprawnienia do swobodnego korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę nie może być na tym etapie rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny przedmiotem merytorycznej oceny. Organ I. instancji ponownie prowadząc sprawę powinien ustalić krąg stron, mając na uwadze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ powinien ustalić, mając na uwadze w szczególności obszar oddziaływania anten i rozkład pól elektromagnetycznych określonych na stronie nr [....] i nr [....] projektu budowlanego (projekty zagospodarowania terenu) oraz na stronie nr [....] i nr [....] projektu budowlanego z rysunkiem planu miejscowego zawierającym granice działek (akta administracyjne, karta nr 33). Wątpliwości Sądu budzi pominięcie właścicieli działek nr [....] i nr [....] oraz ewentualnie nr [....] . Mapy znajdujące się w projekcie budowlanym nie mają wyraźnie zaznaczonych granic działek, a mapa będąca rysunkiem planu miejscowego nie zawiera granic wszystkich działek (np. brak działki nr....) – stąd ustalenie granic rozkłady pól elektromagnetycznych winno być dokonane na mapie obejmującej aktualne granice działek. Wprawdzie projekcie budowlanym na stronie nr [....] znajdują się granice działek wraz z zaznaczeniem zasięgu poszczególnych pól elektromagnetycznych, ale nie wiadomo, czy mapa ta odzwierciedla rzeczywisty układ działek. W szczególności nie wiadomo, czy mapa ta stanowi kopię mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podstawowym dokumentem obrazującym rozmieszczenie inwestycji i, w tej sprawie, z naniesionym zasięgiem rozkładu pól elektromagnetycznych, powinien być projekt zagospodarowania terenu z wyraźnym zaznaczenie granic działek. Sąd uznał za właściwe wskazanie przez organ odwoławczy, że ponownie prowadząc postępowanie organ I. instancji winien zbadać sprawę stosując właściwe przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności zastosować art. 32-35 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym w tej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, a podnoszone w skardze zarzuty powinny być przedmiotem oceny w pierwszej kolejności przez Starostę N. Dopiero w razie wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego – sąd będzie oceniał, czy organy administracyjne wydały trafne decyzje i właściwie zastosowały obowiązujące przepisy, jak również czy ustosunkowały się do podnoszonych zarzutów. Dodatkowo ponownie rozpoznając sprawę organ I. instancji winien ustalić krąg stron, mając na uwadze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stosownie do art. 151 P.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi, podlega ona oddaleniu.