II SA/Kr 1647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2018r. sprawy ze sprzeciwu J. C. od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z 30.12.2016r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) orzekł "na rzecz Gminy C. o stwierdzeniu braku przesłanek do wydania nakazu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi o nazwie [...] w B. , na działkach o nr [...], [...], [...], [...] bez dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót." Organ wskazał, że decyzja kończy procedurę legalizacyjną wykonanych robót. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 06.03.2013 roku na skutek pisma J. i A. C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego utwardzenia powierzchni terenu na działkach o nr [...], [...], [...] poprzez wykonanie nakładki asfaltowej, zlokalizowanego w B. , w rejonie [...]. W toku postępowania zmieniono przedmiot postępowania określając go jako nielegalną przebudowę drogi o nazwie Mała Droga na działkach o nr [...], [...], [...], [...], zlokalizowanej w B. . Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że w latach 60 - tych ubiegłego wieku pas terenu przebiegający po ww. działkach służył jako dojście i przejazd do pól, i prowadził aż do [...]. W latach 70-tych pas ten poszerzono i powstała droga ubita kamieniami służąca do przejazdu furmanką. Pomiędzy 1996 rokiem a 2000 rokiem Gmina C. wykonała dodatkową nakładkę asfaltową. Organ zaznaczył, że Gmina C. nie tyczyła drogi o takim przebiegu jak obecnie, przyjęła jedynie stan zastany. Ludzie korzystający od lat z tej drogi "ustalili" jej przebieg. Około roku 2012 po realizacji budowy sieci kanalizacji sanitarnej, wzdłuż przedmiotowej drogi, nawierzchnię odtworzono. Było to wtórne odtworzenie podbudowy oraz wykonanie nakładki asfaltowej. W związku z powyższym, organ zakwalifikował nielegalnie wykonane roboty budowlane przez Gminę C., jako przebudowę drogi o nazwie [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2b Prawo budowlane wykonanie ww. przebudowy wymaga zgłoszenia. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Organ nałożył na Gminę C. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót przez podmiot do tego uprawniony, z którego wynikałoby, że przebudowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną oraz istniejący po przebudowie obiekt nie stwarza zagrożenia użytkownikom drogi, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - sposób ich usunięcia. Inwestor wypełniając ww. obowiązek w dniu 14.09.2016r. dostarczył "Ocenę techniczną wykonanych robót, niepubliczna droga gminna, ul. [...] w B. " z daty wrzesień 2016r. autorstwa D. O. oraz inż. J. B., posiadających stosowne uprawnienia budowlane oraz wpis do izby samorządu zawodowego. W opracowaniu tym stwierdzono, że stan techniczny nawierzchni można ocenić jako dobry, a droga nie stanowi zagrożenia dla użytkowników ruchu drogowego. Biorąc jednak pod uwagę szerokość istniejącej drogi, konstrukcję oraz ograniczenie widoczności na skrzyżowaniu z ul. [...] zaproponowano wprowadzenie zmiany w organizacji ruchu oraz ograniczenie nośności wjeżdżających pojazdów. Odwołanie od w/w decyzji złożyli J. C. i A. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z 27.10.2017r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy winien włączyć w krąg stron Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. sp. ,z o.o. z siedzibą w C. jako inwestora robót przeprowadzonych w 2012r. Dalej organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że ulica [...] w B. jest drogą wewnętrzną, która wykształcona została w wyniku następujących po sobie robót budowlanych trwających od lat 60-tych XX w., kiedy to pas tego terenu służył za dojście i przejazd do pól i prowadził aż do [...]. Kolejno w latach 70-tych XX w. pas ten poszerzono i powstała wówczas droga polna ubita kamieniami, która służyła do przejazdu furmankom. Fakt ten potwierdza m.in. zdjęcie satelitarne z 1981 r., na którym widoczny jest wykształcony zarys drogi, jednak jej nawierzchnia pokryta jest częściowo roślinnością. Odmiennie sytuacja przedstawia się na zdjęciu późniejszym (z 1992r.), gdzie to przedmiotowa droga na całej długości widoczna jest jako utwardzona jednolitym materiałem. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, na przestrzeni 1981 -1992 r. wykonano roboty budowlane w efekcie których przedmiotowa droga stała się obiektem budowlanym. MWINB podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21.03.2013r., sygn. akt IV SA/Po [...], zgodnie z którym nieuprawnione jest domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zatem zwrócić się do właściwych archiwów celem podjęcia próby odnalezienia pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi. Około 1996 roku ulicę [...] utwardzono tłuczniem dolomitowym, a w latach 1996-2000 Gmina C. wykonała na przedmiotowej drodze nakładkę asfaltową, co zdaniem organu zakwalifikować należy jako przebudowę, bowiem zmieniły się jej parametry techniczne i użytkowe. W 2012 r. realizując na terenie przedmiotowej drogi kanalizację sanitarną przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o. w wyniku uszkodzenia w/w nakładki asfaltowej wtórnie wraz podbudową ją odtworzono, jednak jak wskazują J. i A. C. o 45-65 cm szerszą niż poprzednia nakładka asfaltowa, co na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy za kolejną przebudowę. Nawierzchnia w wyniku kolejnych utwardzeń kamieniem, tłuczniem a następnie z wykonaną nakładką asfaltową umożliwiała pełnienie przez nią jej podstawowej funkcji tj. przejazdu. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie m.in. rozprawy administracyjnej z 1.02.2016r., zdjęć satelitarnych zalegających w aktach sprawy oraz pism J. i A. C. i Gminy C. składanych na etapie postępowania pierszoinstancyjnego, a także ustaleń przedstawionych w wyrokach Sądu Rejonowego w O. z 15.09.2015r., sygn. akt I C [...] i Sądu Okręgowego w K. z 19.04.2016r., sygn. akt. II Ca [...]. Organ II instancji podkreślił, że w/w roboty wykonane zarówno przez Gminę C. jak i przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w C. zostały wykonane bez pozwoleń budowę ani bez zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania winna ostatnia nielegalnie wykonana robota, a więc ta z 2012r., kiedy to przebudowano przedmiotową drogę poprzez wykonanie nakładki asfaltowej o szerokości 2,50-2,60m zmieniając tym samym parametry techniczne i użytkowe pierwotnej drogi z kamienia. Mimo, że przebudowa przedmiotowej drogi wymaga co do zasady zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego to jednak przedmiotowe samowolne roboty budowlane nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a tylko wówczas możliwe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 lub 49b u.p.b. W tej sytuacji, zdaniem MWINB, prawidłowo uznał organ I instancji, że w sprawie ma zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 u.p.b. dla likwidacji skutków samowolnych robót budowlanych, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Pomimo dokonania trafnego doboru reżimu prawnego właściwego do oceny skutków samowoli budowlanej organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które musiało skutkować ponownym uchyleniem zaskarżonej decyzji po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Inwestorem nielegalnej przebudowy w 2012r. jest Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w C., który to w związku z realizacją inwestycji dotyczącej budowy kanalizacji wykonał przedmiotową nakładkę asfaltową o szerokości 2,50-2,60m. W/w Spółka realizowała w/w budowę kanalizacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] w dniu 1.08.2011r., znak: [...] PINB odstąpił od badania zgodności zrealizowanych robót przez pryzmat posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, iż J. C. i A. C. - właściciele działek nr [...], [...], [...] nie wyrazili zgody na realizację nakładki asfaltowej w obecnych wymiarach. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są ustalenia, czy inwestor podejmując roboty budowlane legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji całkowicie stracił z pola widzenia fakt, że przed sądem powszechnym toczyło się postępowanie gdzie strona powodowa Gmina C. domagała się w pozwie zobowiązania pozwanych J. C. i A. C. do złożenia oświadczenia woli przenoszącego na prawach własności ustawowej małżeńskiej własność część nieruchomości położonej "pod drogą wewnętrzną" o pow. ok. 50 m.kw. oznaczonej jako działka nr [...] [...], [...] poł. w B. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz Gminy C.. Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z 15.09.2015r., sygn. akt I C [...] oddalił powództwo, a Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 19.04.2016r. sygn. akt. II Ca [...] m.in. oddalił apelację strony powodowej. Zatem na etapie prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, aby roboty mogły być zalegalizowane inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przeciwnym razie na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ I instancji zobligowany będzie do orzeczenia stosownego nakazu co do części przedmiotowej drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że niemożliwe jest orzeczenie nakazu jedynie do części poszerzenia pierwotnej nakładki asfaltowej o 50-60 cm, bowiem już pierwotne wykonanie nakładki było nielegalną przebudową drogi. Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie przede wszystkim jednoznaczne ustalenie w ramach prowadzonego postępowania naprawczego czy sporne roboty budowlane zrealizowane przez Miejski Zakłada Gospodarki Komunalnej sp .z o.o. w C. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a następnie podjęcie dalszych decyzji procesowych przewidzianych w treści art. 51 u.p.b., dostosowanych do poczynionych ustaleń faktycznych w relewantnym zakresie. Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. C. wskazując, że organy nie wykonały zaleceń WSA w Krakowie w wyroku do sygn. akt II SA/Kr [...], gdzie wyraźnie nakazano poczynienie ustaleń odnośnie legalności samej drogi. Skarżąca podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane i wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 27.10.2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania należy poprzedzić uwagami odnośnie specyfiki postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji. W dniu 1.06.2017r. weszła w życie ustawa z 7.04.2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w dniu 27.10.2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."- por. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK [...], baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ponadto, ponieważ w toku rozpoznawanej sprawy zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3.06.2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W cytowanym wyżej wyroku sąd zakwestionował prawidłowość poddanego kontroli postępowania wyjaśniającego, wskazując jakie kolejno czynności winien podjąć organ I instancji celem dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd nakazał zgromadzenie materiału dowodowego który pozwoli zbadać, jakie prace i w jakim okresie zostały w spornym terenie wykonane, kto był ich inwestorem i czy podczas realizacji tych robót budowlanych dysponował stosownymi pozwoleniami lub dokonał wymaganych zgłoszeń. Dopiero ustalenie stanu faktycznego umożliwi stwierdzenie, jaki tryb przewidziany w Prawie budowlanym będzie miał zastosowanie do przedmiotowego obiektu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, sąd wskazuje, że podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji o braku możliwości wydania decyzji merytorycznej. PINB orzekł o braku podstaw do nałożenia na Gminę C. obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowalnych polegających na przebudowie drogi bez dokonania zgłoszenia. Podstawą do wydania takiej decyzji było ustalenie, że przedmiotowa droga powstawała sukcesywnie od lat 60-tych. Organ nie pozyskał żadnych dokumentów z których wynikałaby legalność tej budowy. Przedmiotem postępowania uczynił jedynie roboty budowlane z 2012 r., przy okazji budowy sieci sanitarnej, polegające na odtworzeniu podbudowy i wykonaniu nakładki asfaltowej (bez zgłoszenia). Roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako przebudowa drogi i postępowanie legalizacyjne było prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. MWINB uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu nie brał udziału Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o. który był inwestorem robót w 2012r. Ponadto wskazał, że organ pominął fakt, że gmina nie dysponowała w całości nieruchomością na cele budowlane, albowiem w 2012r. poszerzenie miało miejsce kosztem działek nr [...], [...],[...] (zajęcie o 45-60 cm), które stanowią własność J. i A. C.. Właściciele działek nie wyrażają zgody na inwestycję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie przyjętego trybu postępowania (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane), wskazując, że była to przebudowa, przy czym wskazał, że skoro wykonanie nakładki asfaltowej było nielegalne to przedmiotem postępowania powinno być wykonanie całej nakładki, a nie tylko jej poszerzenie w 2012r. W związku z powyższym sąd stwierdza, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3.06.2015r., sygn. akt II SA/Kr [...], w dalszym ciągu nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie w sprawie fundamentalnych ustaleń faktycznych. Dodatkowo, co zostało słusznie wytknięte przez organ II instancji w postępowaniu nie brał udziału Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o., któremu niewątpliwie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania. Okoliczność, że orzekający wcześniej sąd nie podważył ustaleń dotyczących kręgu stron w sprawie nie może mieć decydującego znaczenia, skoro powodem uchylenia decyzji były elementarne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które nie pozwalały na ustalenie stanu faktycznego. W zaistniałej sytuacji, organ II instancji – nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. – nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sygnalizowana w zaskarżonej decyzji potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu pozyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi przed rokiem 1996, pominięcie w postępowaniu udziału inwestora robót budowlanych przeprowadzonych w 2012r., czy wreszcie niebadana przez organ I instancji kwestia dysponowania przez gminę nieruchomością na cele budowlane dyskredytują zupełnie wydaną przez organ I instancji decyzję. Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów odnośnie braku zastosowania się przez organy administracji publicznej do wytycznych sądu wynikających z poprzednio wydanego wyroku, jak również prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 zamiast art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowalne, sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w W. z 24.11.2017r., sygn. akt IV SA/Wa [...]). Narzucony przez ustawodawcę ograniczony zakres kontroli decyzji kasatoryjnej uniemożliwia więc sądowi w niniejszej sprawie odniesienie się do prawidłowości przyjętego trybu postępowania legalizacyjnego, jak również przeprowadzenie kontroli prawidłowości ocen organu II instancji odnośnie dalszego postępowania. Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.