II SA/Kr 165/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.R. i E.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. z dnia 10 września 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Pismem skierowanym do "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy Starostwie Powiatowym w P. " J.C. wniósł o dokonanie kontroli budowlanej na położonej w J. działce nr [....] stanowiącej własność E.T. celem weryfikacji prawidłowości usytuowania na działce wybudowanego tam szamba. W wyniku otrzymania powołanego pisma w dniu [....] lutego 2001 r. przeprowadzona została kontrola. W jej trakcie, oprócz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i jego przedstawiciela, obecny był również J.R. , reprezentujący E.T. W trakcie kontroli ustalono, że roboty budowlane na przedmiotowej działce prowadzone były pierwotnie w oparciu o pozwolenie na budowę nr [....] z dnia 05.07.1985r. wydanego przez Naczelnika Gminy M. Zgodnie z projektem budowlanym, na działce usytuowany być miał budynek mieszkalny, studnia oraz szambo o pojemności 4,0 m3 jako osadnik gnilny wybudowany z elementów prefabrykowanych wg. projektu typowego. Studnia zlokalizowana być miała w odległości 5,0 m od budynku w stronę południową, a szambo - w odległości 5,0 m od budynku w stronę północną, a zarazem 10,50 m od granicy z działką sąsiednią. W trakcie kontroli ustalono również, że budynek wybudowany został w sposób niezgodny z projektem, studnię usytuowano od strony wschodniej a nie południowej, podczas gdy szambo - od strony południowej, a nie północnej. Wg wyjaśnień J.R. prace budowlane prowadzone były w latach 1985-1987, a budynek użytkowany był od 1989r. Prace odnoszące się do szamba wykonane zostały w 1998r., szambo przebudowywał on w ten sposób, że obiekt już wcześniej istniejący na działce przesunął o ok. 0,2 m. Przyczyną prac było uszkodzenie istniejącego uprzednio szamba w wyniku najechania przez samochód ciężarowy. Decyzją z dnia 18.06.2001r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J.R. rozbiórkę wybudowanego wiosną 1998r. zbiornika na ścieki sanitarne, usytuowanego na działce nr [....] stanowiącej własność pani E.T. w J. nr [....] . Od wymienionej decyzji odwołał się J.R. , wskazując, że w ramach już istniejącej zabudowy usytuowany był wcześniej zbiornik na ścieki. Odwołujący powołał się na regulację art. 29 pkt 1c prawa budowlanego wskazując, że na wykonanie zbiorników na gnojowicę i ścieki gospodarcze o pojemności do 25 m3 nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, podobnie, jak pozwolenia takiego nie wymaga dokonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Decyzją z dnia 10.09.2001r., znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja była prawidłowa. W ramach podstawy faktycznej swego rozstrzygnięcia organ przyjął, że J.R. wybudował zbiornik na ścieki w nowym miejscu, likwidując jednocześnie, gdzie indziej usytuowany, stary zbiornik. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyli E.T. i J.R. Odwołujący wskazali, że przed rozpoczęciem prac w zakresie zbiornika na ścieki [....] pytał w urzędzie gminy w M. , czy na wykonanie zamierzonych prac niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, na co uzyskał odpowiedź negatywną. Skarżący podnieśli nadto, że nowy zbiornik wybudowany został w tym samym miejscu i posiada te same parametry, co wcześniej istniejący. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swą wcześniejszą argumentację. W trakcie postępowania przed sądem administracyjnym skarżący J.R. zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w wyniku czego postanowieniem z dnia 20.02.2002r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [....] .06.2006r., z datą wpływu 21.06.2005r., E.T. zawiadomiła o śmierci J.R. , która - zgodnie z treścią odpisu skróconego aktu zgonu - nastąpiła w dniu [....] .2004r. Postanowieniem z dnia 06.06.2005r. postępowanie zostało zawieszone wobec śmierci strony. Postanowieniem z dnia 31.01.2011 r. podjęto postępowanie, z udziałem następców prawnych zmarłego skarżącego: E.T. i S.R. , które oświadczyły, że podtrzymują skargę. W trakcie rozprawy w dniu 24.03.2011 r. E.T. wskazała, że wcześniejsze wyjaśnienia składane przez J.R. obarczone są błędem, spowodowanym jego bardzo złym stanem zdrowia. Podniosła, że wykonanie drugiego szamba miało miejsce w 1988r., tj. jeszcze w ramach okresu obowiązywania pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy M. Wskazała również, że przed śmiercią jej ojciec – J.R. -przeniósł na nią własność nieruchomości, na której zlokalizowane jest przedmiotowe szambo, nie potrafiła jednak wskazać dokładnie w którym roku to nastąpiło, w tym w szczególności - czy miało to miejsce przed wszczęciem postępowania przez organ l instancji, w jego trakcie, czy też już po wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późniejszymi zmianami) oraz art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, uwzględniając treść regulacji obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak bowiem podnosi się w doktrynie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, teza 1 komentarza do art. 134), zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny - nie będąc związany granicami skargi - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozwiązanie przyjęte w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym oznacza ograniczenie roli sformułowanych przez skarżącego w skardze zarzutów do subiektywnego uzasadnienia żądania obalenia zaskarżonego rozstrzygnięcia - dla sądu administracyjnego ma on tylko walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia (tak T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, teza 9 komentarza do art. 134). W stanie prawnym na dzień 10.09.2001 r., a więc w chwili wydania decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , ogólną zasadą normującą proces budowlany był - statuowany przez art. 28 ustawy Prawo budowlane - wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej reguły wprowadzał art. 29 oraz art. 30 powołanego aktu. W ramach art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazano zaś, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3. Co więcej, art. 29 ust. 2 pkt 1 wskazywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Odnosząc się do przywołanych wyżej regulacji wskazać należy na wstępie, że zgodnie z zasadą interpretacyjną wyrażaną premią exceptiones non sunt extentendae, wszelkie wyjątki od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego - jako odstępstwa od zasady - winny być interpretowane w sposób ścisły. W tym więc kontekście rozpatrywać należy odstępstwo od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę odnoszące się do budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3. W stanie faktycznym będącym podstawą dla wydania decyzji przez organ pierwszej oraz drugiej instancji ustalono, że przedmiotowy zbiornik (szambo) znajduje się na działce budowlanej, a nie - na działce przeznaczonej na cele produkcji rolnej. Co więcej, przedmiotowy zbiornik nie był przeznaczony wyłącznie na gnojówkę bądź gnojowicę, lecz ogólnie na ścieki bytowe ("zbiornik na ścieki", "szambo"). Okoliczność tą ustalono w ramach kontroli, w trakcie której obecni byli J.R. i E.T. (k.l -3). W wypadku zaś wyjątku wyrażonego w art. 29 ust. 2 pkt 1 zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W stanie faktycznym sprawy ustalono (a okoliczności tej nie kwestionowały strony), że nowy zbiornik usytuowany był w innym miejscu niż dotychczasowy. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że sytuacja, w której nawet w tym samym miejscu rozbierany jest obiekt budowlany, a w jego miejsce wznoszony jest taki sam nowy obiekt, nie będziemy mieć do czynienia z remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 8 października 2009r., II OSK 1516/2008). Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 października 2007r, II SA/Bk 1/2007,: Pojęcia "odbudowa" i "remont" na gruncie art. 3 prawa budowlanego nie są tożsame. Dokonanie bowiem rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samym gabarytach traktuje się jako "odbudowę" a nie "remont". Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie - wymóg "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać zupełnie nowy obiekt budowlany (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008r., II OSK 1861/2006). W niniejszej sprawie doszło do zlikwidowania dotychczas istniejącego obiektu budowlanego, a następnie do wybudowania nowego - analogicznego - obiektu w nieco innym miejscu w ramach tej samej nieruchomości. Jak zaś podnosi się w doktrynie (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, pkt VII komentarza do art. 3): Me stanowi odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr.Bud, a więc remontu, wybudowanie zamiast dotychczasowego budynku gospodarczego budynku o takiej samej kubaturze, lecz o zmienionym zasadniczo usytuowaniu na działce (zob. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 października 2004r, SA/Rz 2.137/02). Powyższe okoliczności wskazują, że prowadzone prace nie miały charakteru remontu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie - wobec braku wypełnienia przez stan faktyczny przesłanek wskazanych w hipotezie powołanego przepisu - nie było możliwe zastosowanie dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy i odstąpienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, mimo powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu l instancji, nie mogły się ostać, jako że przy ich wydaniu doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, z przyczyn innych niż podniesione w skardze, Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji za konieczne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako k.p.a.), wyrażającą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uszczegóławiając cytowaną zasadę, art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2009r., II GSK 872/2008: zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Co istotne, przywołane wyżej regulacje znaleźć winny swój wyraz w rozstrzygnięciu, które zawierać ma m.in. (art. 107 § 1 In medio k.p.a.) podanie uzasadnienia faktycznego zapadłej decyzji. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że: uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu 6 decyzji któregokolwiek z wymienionych elementów stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009r, IV SA/Wa 1870/2008). Uzasadnienie decyzji, w tym również w ramach tych jego elementów, które odnoszą się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia: ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania w sprawie danego przepisu prawnego oraz umożliwić ocenę prawidłowości wydanej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008r., VI SA/Wa 1989/2008). Wiąże się z tym konieczność zbadania przez organ, a następnie opisania w ramach uzasadnienia wydanej decyzji, tych elementów stanu faktycznego, które - ze względu na brzmienie stosownych norm prawnych - mieć będą znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe, ogólne, uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, po pierwsze, że przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kontrola, potwierdzona protokołem, dokonana została jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania. Już więc z tego względu obarczona jest wadą proceduralną. Po drugie zaś, już w ramach przywołanego protokołu kontroli, na s. 2, wskazano, że do ustalenia pozostaje kwestia, czy osobą odpowiedzialną za zaistniałą nieprawidłowość jest: "inwestor -wykonawca pan J.R. , czy pani E.T". Okoliczność ta jest o tyle znamienna, że na s. 1 powoływanego protokołu jako inwestor określona została E.T. , podczas gdy J.R. wskazany został wyłącznie jako jej reprezentant. W trakcie prowadzonego zarówno przez organ l, jak i II instancji, postępowania nie ustalono zaś, ani nawet nie podjęto w tym zakresie jakichkolwiek czynności, czy J.R. był faktycznie podmiotem, do którego mogła zostać skierowana - w razie uznania, że zachodzą ku temu stosowne przesłanki materialnoprawne - decyzja o nakazie rozbiórki. Warto zaznaczyć, że J.R. mógł pełnić, przykładowo, rolę wykonawcy prac zleconych przez E.T. (lub jeszcze inną osobę), nie będąc tym samym - zgodnie z dyspozycją art. 17 Prawa budowlanego - uczestnikiem procesu budowlanego. Ustalenie powyższej okoliczności na istotne znaczenie mając na uwadze przepis art. 52 prawa budowlanego. W świetle powyższego, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji l instancji znajdowało uzasadnienie w regulacji art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1271 z późn. zmianami). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie dyspozycji art. 152 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakinrrzakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Zaznaczyć bowiem należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w chwili wydania orzeczeniem nieprawomocnym, jako że istnieje możliwość jego zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie, nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Jednocześnie, orzeczenie to dotyczy decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej. Z tego też powodu w ramach wyroku konieczne staje się rozstrzygnięcie o ewentualnej wykonalności uchylonej decyzji. Ponieważ przedmiotowa decyzja nie została jeszcze wykonana, a potencjalnie istnieje możliwość, że w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem l instancji podjęte zostanie inne, niż uchylone, rozstrzygnięcie, w ocenie składu orzekającego orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności uchylonej decyzji było celowe i uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną (chociaż z innych powodów niż w niej podniesione), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali i wyjaśni adresata decyzji uwzględniając art.52 prawa budowlanego.