II SA/Kr 1650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. M.J. w dniu [.....] stycznia 2007 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji pali płynnych i LPG, budynku stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą oraz wiaty stacji w M. Decyzją z dnia 9.08.2007 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10.12.2007 r. uchyliło tą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia 12.02.2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta w M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i po wniesieniu przez wnioskodawcę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 19 maja 2009 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. znak [.....] Burmistrz Miasta i Gminy w M. , działając na podstawie art. 77 K.p.a. oraz art. 72 ust. 3 ustawy z 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) nałożył na M.J. obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: "budowie stacji paliw płynnych i LPG, tj. posadowienie zbiornika podziemnego V=1 x 60 m3, 3 komorowego wraz z dystrybutorami – zbiornik na paliwa płynne, zbiornika podzielnego na gaz LPG + dystrybutora, budynku obsługi stacji o wymiarach 8 x 7 metra wraz z niezbędna infrastrukturą, budowie wiaty stacji, budowie placów manewrowych, miejsc postojowych, przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na działach o nr [.....] , dr – 1634, [.....] w M. ", uzyskanej w trybie przepisów ustawy z 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 277). W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W toku postępowania z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i zgodnie z jej art. 72 ust. 3 do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mogącej chociażby potencjalnie oddziaływać na środowisko, inwestor musi dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przed tą zmianą inwestor zobowiązany był do uzyskania takiej decyzji przed złożeniem pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych do postępowań z zakresu ustalani warunków zabudowy, a to oznacza, że od dnia 15.11.2008 r. stosuje się nową ustawę z dnia 3 października 2008 r. Ponieważ ten obowiązek wszedł w życie w toku prowadzonego postępowania, stąd zakreślono wnioskodawcy termin 6 miesięcy do dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że na to postanowienie nie służy zażalenie. Zażalenie na to postanowienie wniósł M.J. , żądając jego uchylenia i zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Składający zażalenie wskazał na brak podstaw prawnych do wydania zaskarżonego aktu. Postanowienie to wydano z naruszeniem art. 153 ustawy z 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Błędnie wskazano na brak możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed 15.11.2008 r., tym samym należało stosować przepisy dotychczasowe (czyli sprzed tej daty). Składający zażalenie nie zgodził się z argumentacją, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy przejściowe. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z 19.05.2009 r., ani kompetentna urbanistka wydająca w tej sprawie opinię nie wskazywali, aby wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie ustalania warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 28 września 2009 r., znak [.....] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. nałożono na M.J. obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Wskazano, że to postanowienie ma charakter procesowy, na które nie przysługuje zażalenie. Tylko wtedy stronie przysługuje zażalenia na postanowienie, jeżeli przewiduje to wprost przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma znaczenia wola strony do zaskarżenia danego aktu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że zaskarżone postanowienie ma charakter postanowienia dowodowego wydawanego na podstawie art. 77 K.p.a., które jest niezaskarżalne. Tym samym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność zaskarżenia. Wskazano również, że analizując art. 153 ustawy z 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – należało zauważyć, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z 3 października 20028 r. i nie zakończonych ostateczną decyzją – stosuje się przepisy dotychczasowe. Ta regulacja pozwalająca na stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy jednak tylko sprawy z zakresu środowiskowych uwarunkowań wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast w pozostałym zakresie zastosowanie znajduje już nowa regulacja, czyli ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem pozwolenia na budowę jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie wyłącza stosowania art. 72 tej ustawy, który wskazuje na kolejność aktów prawnych wydawanych w związku z uzyskaniem decyzji środowiskowej. Tym samym składający zażalenie bezpodstawnie powoływał się na art. 153 ww. ustawy, ponieważ żadne postępowanie na podstawie tej ustawy jeszcze się nie toczy. Jedynie w sytuacji zawiśnięcia sprawy z zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko można rozważać zastosowanie właściwych przepisów prawa na podstawie reguły kolizyjnej zawartej w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie właściwy organ gminy prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinien zawiesić to postępowanie do chwili wydania decyzji środowiskowej. Wydane postanowienie z dnia 20 sierpnia 2009 r. oparte tylko o art. 77 K.p.a. nie stanowi wystarczającego tytułu do domagania się od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej. Na to postanowienie w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.J. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy w M. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. rażące naruszenie art. 153 ww. ustawy poprzez pominięcie tego przepisu w związku ze sprawami wszczętymi przed 15 listopada 2008 r. Wskazał na sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym w postaci wydania na podstawie art. 50 Prawa ochrony środowiska dwóch decyzji oraz pominięcia przez Burmistrza Miasta i Gminy w M. stanowiska zajętego w decyzji z 12.02.1009 r. z której wynika, że zebrano wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał również na brak podstaw prawnych do wydania postanowienia z dnia 20 sierpnia 2009 r. przez ww. Burmistrza. Skarżący podniósł również, że oba organy potraktowały postanowienie z dnia 20 sierpnia 2009 r. jako postanowienie dowodowe, powołując się na ustawę z 3 października 2008 r. Zgodnie jednak z art. 153 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem 15.11.2008 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym postanowienie to jest pozbawione podstaw prawnych i dodatkowo to postanowienie zainicjowało odrębną sprawę administracyjną, a tym samym na postanowienie inicjujące odrębną procedurę można wnieść zażalenie. Ponieważ w tej sprawie należało stosować przepisy sprzed 15.11.2008 r. to zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nie mają podstaw prawnych. Ponadto znaczenie ma i to, że wydanie postanowienie z dnia 20 sierpnia 2009 r. spowodowało dokonywanie własnych odrębnych ustaleń. We wcześniejszych decyzjach z dnia 9.08.2007 r. i 12.02.2009 r. organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcia na art. 50 Prawa ochrony środowiska, a tym samym stosowano przepisy dotyczące ochrony środowiska. Tym samym kwestia wymogu decyzji z zakresu ochrony środowiska została ostatecznie załatwiona, zwłaszcza, że orzekano również w lutym 2009 r., to znaczy po wejściu w życie ustawy z 3 października 2008 r. Co do zaskarżonego postanowienia wskazano, że niezrozumiałym jest wymóg uzyskania decyzji środowiskowej, której nie przewidywała ustawa Prawo ochrony środowiska. Obecnie nie ma uzasadnienia żądanie dostarczenia decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Przedmiotem sporu, rozstrzyganego w tej sprawie między skarżącym a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. nie jest zasadność bądź brak zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia w określonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. Spór dotyczy dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 20 sierpnia 2008 r. Burmistrza Gminy i Miasta w M. i oceny co do dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia, jakie dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W tej bowiem sprawie nie jest przedmiotem sprawy postępowanie dotyczące ustalania warunków zabudowy. Sąd mając na uwadze tak określoną granicę rozpoznawania tej sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Burmistrz Gminy i Miasta w M. wydał w toku postępowania postanowienie, w którym zobowiązał – w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - skarżącego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postanowienie ma charakter postanowienia dowodowego. Jego przedmiotem jest zebranie określonego dowodu. Postanowienie dowodowe jest jednoczenie postanowieniem procesowym (procedury administracyjnej), ponieważ dotyczy ono zagadnienia proceduralnego. W przeciwieństwie do decyzji, nie na każde postanowienie służy zażalenie. Art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks ten wprost przewiduje taką możliwość. Innymi słowy dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie istnieje wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu. Milczenie ustawodawcy przy regulowaniu części postanowień, o jakich mowa w K.p.a. oznacza, że na takie postanowienia nie służą zażalenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego postępowanie dowodowe, a w szczególności od art. 75 K.p.a. do art. 88a K.p.a. tylko w jednym przypadku przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w toku takiego postępowania – na postanowienie nakładające karę za naruszenie obowiązku zeznawania (art. 88 K.p.a.). Na inne postanowienia, w tym na postanowienia wydawane w trybie art. 77 § 1 K.p.a. zażalenia nie służą. Niewątpliwie postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia 20.08.2009 r. jest postanowieniem, na które zażalenie nie służy. Postanowieniem tym nałożono na wnioskodawcę dostarczenie dowodu (dokumentu) w toku postępowania. Tym samym rozpoznając zażalenie M.J. na to "niezaskarżalne" postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobowiązane było w pierwszej kolejności ustalić, czy może ono dopuścić do merytorycznego rozpoznania zażalenia, czyli czy na postanowienie z dnia 20.08.2009 r. w ogóle dopuszczalnym było wnoszenie zażalenia. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że na takie postanowienie nie można wnosić zażalenia, stąd wydało zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Pozostałe rozważania Kolegium Odwoławczego nie wchodziły już w zakres rozpoznawania w tej sprawie i organ ten powinien poprzestać na ocenie, czy dopuszczalnym jest wniesienie zażalenia. Okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dodatkowo odniosło się do zasadności nałożenia obowiązku w toku postępowania dowodowego, jest wprawdzie uchybieniem, ale nie ma ono zasadniczego znaczenia co do oceny zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to jest bowiem co do meritum i treści rozstrzygnięcia zasadne. Na niezaskarżalne odrębnymi zażaleniami postanowienia służy danej stronie możliwość ich zaskarżania, ale tylko wraz z odwołaniem od decyzji kończącej dany etap postępowania (np. postępowania I-instancyjnego). Tym samym skarżący nie jest pozbawiony ochrony swoich praw, ponieważ w decyzji kończącej to postępowanie (w sprawie ustalenia warunków zabudowy) będzie mógł podnieść zarzuty dotyczące braku zasadności nałożenia na niego obowiązku postanowieniem z dnia 20.08.2009 r. Wówczas organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji będzie zobowiązany jednocześnie rozstrzygnąć, czy zasadnym było nakładanie na wnioskodawcę obowiązku doręczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie było takiego obowiązku. Dysponentem postępowania dowodowego jest organ prowadzący daną sprawę i ten organ zobowiązany jest do zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Ewentualne błędy w zakresie zbierania takiego materiału będą oceniane wówczas, gdy organ wyda decyzję a strona skutecznie wniesie od tej decyzji odwołanie. Tym samym Sąd nie może w tej sprawie na tym etapie prowadzonego postępowania odnieść się do zasadności bądź braku zasadności żądania przez Burmistrza Gminy i Miasta w M. od skarżącego konkretnego dokumentu (dowodu). Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku doręczenia dowodu (dokumentu) w toku postępowania wszczyna odrębne postępowanie administracyjne. Tym odrębnym postępowaniem administracyjnym będzie postępowanie wszczęte - o ile tak zdecyduje skarżący - na jego wniosek złożony w trybie ustawy z dnia 3 dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta przewiduje własny tryb prowadzenia postępowania i środki zaskarżenia. Tego jednak Sąd w tej sprawie również nie może badać, inaczej naruszyłby granice rozpoznawania danej sprawy. W związku z powyższym uznając, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.