II SA/Kr 1655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Starosta postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 152 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. R. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 7 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego o część usługowo – gospodarczą wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod. – kan. I c.o. oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym, na działce nr [...], obr. [...] w M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 152 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z zebranych dokumentów nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji miała zostać uchylona w wyniku wznowienia postępowania. W szczególności na aktualnym etapie postępowania wznowieniowego organ nie podzielił zastrzeżeń odnośnie nieprawidłowo ustalonych stron postępowania, braku dostępu do drogi publicznej oraz braku zapewnienia miejsc postojowych na działce inwestora. Na to postanowienie zażalenie wniósł M. R. domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. Podniósł, że organ w ogóle nie odniósł się do argumentów zawartych we wniosku z dnia 25 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania. Bezwzględnie jako strony postępowania zawiadomieni powinni zostać właściciele działki nr [...] stanowiącej drogę prywatną do działki nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącej dojazdową drogę prywatną w M.. Współwłaścicielem tej działki jest także inwestor, I. B.. Z decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego nie wynika, aby na działce nr [...] planowane było wykonanie robót budowlanych. Planowana inwestycja na działce nr [...] posiada istniejący zjazd z prywatnej drogi wewnętrznej, oznaczony na mapie na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, ze współwłaściciele działki drogowej (nr [...]) powinni być uznani za strony postępowania, gdyby na działce tej przewidziane było wykonanie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją. Powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują zatem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ponadto brak jest innych, jednoznacznych przesłanek wskazujących, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu. Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. R. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego postanowienia Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1/ art. 152 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącego w ocenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. i w konsekwencji niewstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji, pomimo iż okoliczności sprawy mogły wskazywać na prawdopodobieństwo jej uchylenia; 2/ art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r.; 3/ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżącego nie jest objęta obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. Przepis art. 152 § 1 K.p.a. nakazuje organowi administracji wstrzymanie wykonania decyzji jeżeli istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia na skutek przeprowadzenia postępowania wznawiającego. Starosta [...] nie ocenił wszystkich podniesionych przez wnioskodawcę okoliczności. Co więcej przyznał, że zebrany w sprawie materiał choć nie potwierdza naruszenia prawa, to wymaga ponownej weryfikacji. Utrzymując w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do rażącego naruszenia przez Starostę dyspozycji art. 152 § 1 K.p.a., pomimo niewątpliwej świadomości przedmiotowego naruszenia. Wojewoda [...] nie odniósł się ponadto do wielu zarzutów podnoszonych prze skarżącego. Opisane powyżej uchybienia w pełni uzasadniają zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Przedmiotowe przepisy nakładają bowiem na organ administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, czego wyrazem winno być sporządzenie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego każdego aktu administracyjnego. Organ, który nie stosuje się so powyższych regulacji w sposób oczywisty podważa zaufanie uczestników postępowania tak do administracji publicznej jak i porządku prawnego. Skarżący podkreślił również, że Wojewoda przyjmując zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane założenie, że współwłaściciele działki drogowej nr [...] powinni być uznani za strony postępowania, gdyby na działce tej przewidziane było wykonanie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją, wyciągnął błędne wnioski wynikające z wadliwej wykładni przedmiotowego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Sąd administracyjny bowiem został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. Zaznaczyć należy, że Starosta [...] działając w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. właściwy w sprawie organ administracji publicznej wstrzyma z lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zawarta w cytowanym przepisie instytucja wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej, co do której zostało wznowione postępowanie administracyjn, ma charakter niesamodzielny w tym znaczeniu, że może ona być stosowana tylko wtedy, gdy prowadzone jest inne jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, będące postępowaniem "głównym", którym jest w kontekście tej sprawy postępowanie wznowieniowe. Dopóki więc organy administracyjne prowadzą postępowanie wznowieniowe (będące w aspekcie tej sprawy postępowaniem "głównym"), dopóty mogą stosować instytucję wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie M. R. wniósł skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wstrzymania wykonywania decyzji w toku postępowania wznowieniowego. W dacie orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zapadła już ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygającą sprawę dotyczącą postępowania wznowieniowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 września 2013 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego. Zatem należy stwierdzić, że w tym stanie sprawy orzekanie przez Sąd o legalności wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 7 lutego 2012 r. stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonywania decyzji w toku postępowania wznowieniowego zależy od samego postępowania wznowieniowego, a to ostatnie zostało już zakończone. Wydawanie postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonywania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a., co do których prowadzone jest postępowanie wznowieniowe służy przede wszystkim tymczasowej ochronie strony, która może domagać się, ażeby wstrzymać do chwili zakończenia postępowania wznowieniowego wykonywanie decyzji, która jest obarczona prawdopodobieństwem jej uchylenia w toku postępowania wznowieniowego. Niezależnie jednak od sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego, zawsze z chwilą wydania decyzji kończącej to postępowanie, uprzednio wydane postanowienie co do zawieszenia wykonywania decyzji traci swoje znaczenie w obrocie prawnym i albo jest ono niejako "skonsumowane" przez decyzję uchylającą i kończącą postępowanie wznowieniowe, albo też w razie wydania decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w toku postępowania wznowieniowego – postanowienie o wstrzymaniu wykonywania decyzji przestaje obowiązywać. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W tej sprawie bezprzedmiotowość wynika z zakończenia postępowania wznowieniowego. W związku z powyższym Sąd w tej sprawie uznał, że wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania, nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze oraz dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Tym samym mając na względzie treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd w tej sprawie, dotyczącej jedynie skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonywania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, umorzył postępowanie sądowe.