II SA/Kr 1656/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa Małopolskiego postanowieniem z 8 stycznia 2009 r., na podstawie art. 106 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717, ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla A.B. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa siedliska rolnika składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą, w tym z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym z szambem szczelnym, oraz budynku gospodarczego i dojazdu (działka nr..... ) w ramach zabudowy zagrodowej (siedliska rolnika). W uzasadnieniu organ l instancji podał, że Wójt Gminy Z. pismem z [....] .2008 r. zwrócił się do Marszałka Województwa Małopolskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, iż teren objęty wnioskiem, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. przyjętego uchwałą Nr 25/93 Rady Gminy Zielonki z 24 czerwca 1993 r. położony jest w obszarze przeznaczonym do realizacji usług publicznych - w strefie rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S7, w ramach tzw. "północnego obejścia Krakowa". Organ wskazał, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjęty Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 z 22.12.2003 r. określa w terenie objętym wnioskiem realizację drogi ekspresowej S7, należącej do inwestycji celu publicznego o których mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 i art. 48 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe uzasadnia konieczność utrzymania rezerw terenowych. Przedmiotowa rezerwa, przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S7 utrzymywana jest od wielu lat w kolejnych planach miejscowych gminy Zielonki jako element zewnętrznej obwodnicy Krakowa. Zapisy PZPWM są zgodne z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, póz. 1334, ze zm. z 13. 02. 2007 r. -Dz. U. Nr 35, póz. 220). Uzgodnienie projektowanej inwestycji nie będzie więc możliwe bez określenia innego, nie kolidującego z planowaną inwestycją przebiegu drogi ekspresowej S7 oraz wprowadzenia nowego zapisu do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A.B. , podnosząc, iż droga ekspresowa S-7 planowana jest na terenie gmin Kocmyrzów - Luborzyca i Michałowice, jest bowiem ujęta w planach zagospodarowania przestrzennego tych gmin, natomiast nie jest ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego. Odcinek ten nie będzie realizowany w gminie Zielonki. Nadto podniósł, że obwodnica znajduje się poniżej działki żalącego się, która nie ma zatem ma nic wspólnego z rezerwą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 28 września 2009 r. znak: SKO.73/1597/2009/ZP/M na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 i art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i w zw. z art. 144 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że teren objęty wnioskiem Inwestora znajduje się w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., przewidziany był jako rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi publicznej. Powyższe kwalifikuje ten teren jako służący realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy z 21. 08.1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r, Nr 261, póz. 2603 z późn. zm. ) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 z 22 grudnia 2003 r. określa w terenie objętym wnioskiem realizację północnego obejścia Krakowa, należącego do inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy. W świetle powyższych ustaleń również w ocenie organu odwoławczego planowana przez Inwestora inwestycja koliduje z inwestycją celu publicznego stanowiącą wydzielanie gruntów pod drogę publiczną. Jednocześnie opisany cel publiczny wynikający z nieobowiązującego planu miejscowego, stanowi zadanie samorządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał iż organ administracji nie jest władny weryfikować celowości przebiegu drogi publicznej w określonym miejscu, bądź badać prawdopodobieństwa wstąpienia takiego, bądź innego wariantu jej przebiegu. W opisanym zakresie jest natomiast związany określeniem przebiegu planowanych inwestycji w planach miejscowych, które utraciły moc obowiązującą jak i nowo uchwalanych przepisów prawa miejscowego, które potwierdzają podtrzymanie planów ich realizacji w określonym kształcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28. 09. 2009 r. wniósł A.B. , domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu l instancji." W uzasadnieniu wskazał, że planowany obecnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przebieg drogi jest inny, niż wynika to z powołanego w postanowieniu planu zagospodarowania województwa, który to akt nie ma charakteru prawa miejscowego. Dlatego też normy powołanego planu tworzące ową rezerwę stały się normami pustymi. Wskazał, że utrzymywanie rezerwy terenowej bez prawnie wskazanego celu jej przeznaczenia stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie właściciela nieruchomości. Pojęcie celu publicznego oznacza między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, natomiast żadne normy nie definiują celu publicznego jako rezerwowania gruntu pod drogi. W przedmiotowej sprawie nie dokonano takiego wydzielenia. Plan Miejscowy Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki z 24 czerwca 1993 r. obecnie nie obowiązuje, zatem bezzasadne jest powoływanie się na jego ustalenia. Dodatkowo w piśmie skarżącego z 9 sierpnia 2010 r. uzupełniającym skargę wskazał, że "w niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski postanowieniem z 14 stycznia 2009 r. znak WI.IV.7046-2-4-09 uzgodnił pozytywnie zamierzenie w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym" , wskazując w uzasadnieniu ww. postanowienia, że na obszarze opisanym rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi ekspresowej S7 relacji Gdańsk - Warszawa -Kraków - Rabka nie przewiduje się obecnie realizacji zadań rządowych, o których mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym zamiar budowy drogi ekspresowej nie będący zadaniem administracji samorządowej - nie może stanowić przesłanki dla odmowy uzgodnienia wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie" legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Skargę należało uwzględnić ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie i w jego toku doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oba postanowienia należy uznać za wydane przedwcześnie. Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada została sprecyzowana w przepisie art. 77 § 1 kpa, nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast w przepisie art. 107 § 3 kpa nałożono na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji (postanowienia) faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w poddanej kontroli sprawie ani organ ł instancji, ani organ odwoławczy nie ustaliły faktów mających istotne znaczenie prawne. Organy nie zebrały dowodów, których zebranie konieczne jest dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie określiły też jakie fakty mają znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Już na wstępie należy zauważyć, że zarówno w wyrzeczeniu, a także w uzasadnieniu postanowienia z 8 stycznia 2009 r. organ l instancji odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedliska rolnika nie wskazał oznaczenia działki, dla której w uzgadnianym projekcie decyzji określono warunki zabudowy kubaturowej tj działki nr [....] w W. , która jak wynika z załącznika graficznego do projektu uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonego w aktach administracyjnych, znajduje się w znacznej części w strefie rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S-7. Organ wskazał jedynie nr działki obejmującej dojazd (działka nr...). Nie określił również w jakiej miejscowości są położone obie ww. działki. Analogiczne uchybienia dotyczą zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28.09. 2009 r., w którym również brak oznaczenia działki nr [....] w W. , której dotyczy nie uzgodniony projekt decyzji o warunkach przedmiotowej zabudowy. Nadto trzeba zauważyć, ze w aktach administracyjnych sprawy oprócz załącznika graficznego nr 1 do uzgadnianego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przedłożono niepotwierdzoną kserokopię fragmentu wyrysu części graficznej planu miejscowego zagospodarowania Gminy Zielonki zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/59/2005 z 28.07.2005 r., na który nie powołują się organy l i II instancji. Podstawową i zasadniczą kwestią, w niniejszej sprawie mającą znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, a zatem wymagającą stanowczych ustaleń jest kwestia położenia nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy przez A.B. , ze względu na ustalony i aktualny obszar rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S-7. Z przedłożonych dokumentów do administracyjnych akt sprawy nie można bowiem ustalić czy przedmiotowa działka faktycznie znajduje się w obszarze rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S-7. W szczególności mając na uwadze przedłożone w aktach administracyjnych sprawy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [....] . 2008 r, skierowane do Urzędu Gminy Zielonki w związku z lokalizacją siedliska rolnika na przedmiotowej działce nr [....] w W. , z którego wynika, że planowana aktualnie trasa drogi ekspresowej S-7 będzie prowadzona po wschodniej stronie gminy Michałowice i zachodniej stronie gminy Kocmyrzów -Luborzyca. Z ww. pisma, jak również z pisma GDDKiA z 16. 01. 2007 r., wynika również, że planowana trasa drogi ekspresowej S-7 "straciła aktualność i trasa ta nie będzie realizowana przez zarządcę dróg krajowych". W związku z powyższym organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą do ustalenia jaki jest aktualny planowany przebieg trasy drogi oznaczonej jako droga ekspresowa S-7, w obowiązujących planach miejscowych wskazanych wyżej gmin tj. Gminy Zielonki, Gminy Michałowice i Gminy Kocmyrzów-Luborzyca, a następnie określenia czy wnioskowana do zabudowy przez A.B. nieruchomość znajduje się na terenach aktualnie rezerwowanych do pod ww. drogę. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest kluczowe dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Jeśli bowiem zaktualizowana trasa drogi ekspresowej S-7 nie przebiega przez teren gminy Zielonki (dokładnie przez teren działki wnioskowanej do zabudowy przez skarżącego), jak to było przyjęte w obowiązującym do 31.12. 2003 r. miejscowym planie Gminy Zielonki, zatwierdzonym uchwałą rady Gminy nr 25/93 z 24.06. 1993 r., ale przez tereny gmin sąsiednich (gminy Michałowice i Kocmyrzów - Luborzyca) to ma to decydujące znaczenie dla ustalenia terenu aktualnej rezerwy komunikacyjnej pod budowę ww. drogi. W konsekwencji pozwoli to także na ustalenie czy działka (działki) położone w W. i wnioskowane przez A.B. do zabudowy siedliskowej będą się znajdowały w obszarze ww. rezerwy, co ma znaczenie decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienia wymaga także kwestia - wskazanego w piśmie uzupełniającym skargę - postanowienia Wojewody Małopolskiego z 14 stycznia 2009 r. , którym Wojewoda uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne - planowane przez A.B. do realizacji na działach nr [....] i [....] w W. -w zakresie zadań rządowych służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym, powołując jako podstawę art 53 ust.4 pkt 10 w zw. z art. 64 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz 7117 ze zm.) i wskazując, że na ww. obszarze opisanym "obecnie nie przewiduje się rezerwy komunikacyjnej dla drogi ekspresowej S-7 relacji Gdańsk-Warszawa-Kraków-Rabka". W związku z powyższym należy wskazać, że postanowienia organu l l li instancji zostały wydane przedwcześnie, bez dokładnego zebrania całości materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto należy zgodzić się, ze skarżącym, że MPZP Gminy Zielonki przyjęty uchwałą Nr 25/93 Rady Gminy Zielonki z 24 czerwca 1993 r. jako nieobowiązujący nie może stanowić podstawy prawnej uzgodnień. Zasadne jest również stanowisko skarżącego, gdy podnosi, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjęty Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 z 22.12.2003 r. w przeciwieństwie do miejscowego (gminnego) planu zagospodarowania przestrzennego - nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego. Trzeba bowiem wskazać, że jakkolwiek w obowiązującej ustawie brak przepisu wyraźnie wskazującego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego (jak stanowił art. 54c ustawy z 7. 07. 1994 r. o gospodarowaniu przestrzennym -Dz. U. z 1999 Nr 15, póz. 139 ze zm.) to w doktrynie przyjmuje się, że jest to akt polityki regionalnej, wskazujący zamierzenia państwa i samorządu wojewódzkiego urzeczywistniane na obszarze województwa, wiąże zatem tylko podmioty działające wewnątrz struktur samorządowych, a nie wiąże zaś podmiotów zewnętrznych (komentarz A.S. do art. 18 ww. ustawy. Lex. Zarazem jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie plan zagospodarowania przestrzennego województwa w części dotyczącej rozmieszczenia ponadlokalnych inwestycji celu publicznego (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi podstawę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego (Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, W-wa 2006 s. 303). Powyższe stanowi bowiem gwarancje respektowanie ustaleń planu województwa pomimo nieuchwalenia planów miejscowych. Należy przy tym podkreślić, że w sytuacji gdy miejscowy plan zostanie uchwalony - oczywistym jest, że podstawą uzgodnienia będzie plan miejscowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.