II SA/Kr 1657/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] M.G. sprawy ze skargi M.S. i I.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 66 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2, pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał K.K.-K., S.K. D.G. i B.B. , - współwłaścicielom budynku gospodarczo - garażowego przy ul. [...] w W. usytuowanego na działce nr 1 : wykonanie doraźnych zabezpieczeń całości budynku przed występującym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, wydzielenie strefy bezpieczeństwa poprzez wykonanie tymczasowego ogrodzenia zabezpieczającego przed dostępem osób trzecich w terminie natychmiastowym, oraz w terminie do 25 kwietnia 2011 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa poprzez doprowadzenie do właściwego stanu technicznego fundamentu pod ścianą szczytową od strony nieruchomości [...] remont uszkodzonej ściany szczytowej budynku, doprowadzenie do właściwego stanu elewacji budynku, jak również zakazał współwłaścicielom użytkowania w/w obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 kpa ze względu na ochronę życia i zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje: W dniu 1 kwietnia 2011 r. przy ul. [...] w W. zawaliła się ściana szczytowa budynku gospodarczo-garażowego znajdującego się w granicy działki sąsiedniej tj. posesji przy ul. [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał użytkowania obiektu oraz dopuszczania osób trzecich do strefy zagrożonej. W obecności stron ustalono, że właściciele działki nr 1 udostępnią teren dla usunięcia złego stanu technicznego ściany szczytowej na nieruchomości nr [...]. W ramach robót budowlanych właściciele uszkodzonego budynku wykonają fundament pod ścianą szczytową, remont ściany szczytowej z wykonaniem elewacji w zakresie nieprzekraczającym granicy działek. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Powyższe oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 61 w/w ustawy adresatem decyzji jest właściciel lub zarządca obiektu. Z przepisu tego wynika nadto, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w/w ustawy). Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mają spowodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Ze względu na występujące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, na podstawie art. 10 kpa odstąpiono od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły M.S. i I.S. właścicielki budynku przy ulicy [...]. Wskazały, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek czynności wykraczające poza nakazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. zabezpieczenie w/w budynku. Podały, że od kilku lat budynek przy ul.[...] stanowi zagrożenie dla mienia i osób znajdujących się na nieruchomości sąsiedniej, co było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego jego umorzeniem. Podniosły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nie wypełnił spoczywającego na nim obowiązku poinformowania właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o przysługujących im prawach. Nadto zakwestionowały jako niezgodny z prawem nałożony w zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania remontu ściany i fundamentów w/w budynku do dnia 25 kwietnia 2011 r. Wskazały, że prace polegające na rekonstrukcji ściany i fundamentów jako prace ingerujące w konstrukcję budynku wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a to wymaga ekspertyzy biegłego zawierającej opis uszkodzeń, technologie rekonstrukcji oraz określenia istnienia bądź nieistnienia fundamentów budynku objętych katastrofą. Podniosły, że zakreślenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie takiego obowiązku skazuje strony postępowania na podjęcie działań niezgodnych z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania w/w obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości złożyła również współwłaścicielka działki przy ul [...] w W. – D.G. . Wskazała, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza niebezpieczeństwa w jego użytkowaniu, gdyż uszkodzenia polegają jedynie na osunięciu się części wierzchniej warstwy cegły potocznie zwanej "licówką" od strony sąsiada, co nie spowodowało uszkodzenia konstrukcji budynku użytkowanego jako gospodarczo-garażowy. Podniosła, że ograniczenia w użytkowaniu obiektu stanowią nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie, zwłaszcza że nie nastąpiło zagrożenie konstrukcji budynku. Dodała, że z powodu sporu sąsiedzkiego decyzja nie może być wykonana w całości w terminie w niej wskazanym, jest więc obarczona wadą niewykonalności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 10§2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał co postępuje: Przedmiotem niniejszego postępowania jest nieprawidłowy stan techniczny budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w. W. , powodujący stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Powyższe zostało potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB W. w dniu 1 oraz 4 kwietnia 2011 r. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego swoimi działaniami doprowadził do naruszenia zasady utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym obliguje organ do podjęcia z urzędu właściwego postępowania administracyjnego (art. 83 prawa budowlanego). Z brzmienia art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności z kolejności wymienionych w nim przesłanek wynika, że w przypadku gdy obiekt może zagrażać "życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku" w pierwszej kolejności należy usunąć takie zagrożenie. Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie zasadnym było nakazanie wykonania doraźnych zabezpieczeń oraz wydzielenie strefy zabezpieczeń na podstawie art. 66 ust. 1 pkt w/w ustawy w celu usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, jak i nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Co prawda organ administracji zbędnie wskazał jako podstawę prawną również art. 66 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, powyższe nie ma jednak wpływu na merytoryczną treść decyzji. Zakres robót nakazanych w/w decyzją jest prawidłowy, a jego wykonanie pozwoli na doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego. Powyższe zostało potwierdzone w sporządzonej przez biegłego ekspertyzie stanu technicznego budynku. W przedmiotowej sprawie koniecznym było także zakazanie użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak podano powyżej, gdy zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego może również zakazać użytkowania obiektu lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ustawy). Zasadnie również odstąpiono od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Z art. 10§2 kpa wynika, że organ administracji może odstąpić od tej zasady w przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, jak również gdy istnieje groźba niepowetowanej szkody materialnej. Powyższe okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutu zawartego w odwołaniu D.G. iż stan techniczny budynku nie stwarza niebezpieczeństwa w jego użytkowaniu wskazać należy, że jest on bezzasadny. Z akt administracyjnych wynika, że aktualny stan techniczny obiektu nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. Powyższe zostało stwierdzone w protokole kontroli poprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniach 1 i 4 kwietnia 2011 r. Również zarzut M.S. i I.S. , wskazujący na zaistnienie katastrofy budowlanej i na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do rekonstrukcji ściany i fundamentów budynku jest bezzasadny. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego katastrofą budowlaną jest "niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów". W przedmiotowej sprawie uszkodzeniu uległa jedynie ściana licowa, dobudowana do nienaruszonej ściany gliniano ceglanej. Nie nastąpiło więc zniszczenie części budynku, a tym samym brak przesłanki do stwierdzenia katastrofy budowlanej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc nakazane przez organ administracji czynności nie wykraczają poza zakres robót jakie organ nadzoru budowlanego może nakazać w ramach usunięcia nieprawidłowości. Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego ekspertyzy, to organ administracji dysponuje ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch.A.K. , z której wynika, iż zakres robót nakazanych decyzją organu I instancji jest prawidłowy i pozwoli doprowadzić obiekt do właściwego stanu technicznego. Na powyższą decyzję M.S. i I.S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podały skarżące, że decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza konstytucyjną zasadę ochrony obywatela i jego mienia. Podniosły, że od 2007 r. przedmiotowy budynek wykazywał oznaki destrukcji, a od 2010 r. jego stan techniczny gwałtownie się pogorszył, co w konsekwencji doprowadziło do katastrofy budowlanej. Wskazały, że wbrew twierdzeniom organów administracji budynek nie posiada fundamentu, ani żelbetonowego stropu (strop wykonany jest z drewna). W związku powyższym organy administracji winny nakazać rozebranie budynku (dopuszczonego do użytkowania na podstawie nierzetelnej dokumentacji), a nie nakazywać jego remont. Dodały, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce przy ul. [...] w W. . Podstawą wydania decyzji była opinia techniczna R.M.K. , z której wynikało, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, posiada fundament betonowy i żelbetowy strop. Nie stwierdzono uszkodzeń ścian, w związku z czym organ przyjął, że budynek w pełni nadaje się do użytkowania. Podniosły jednak, że decyzja powyższa jest wadliwa, gdyż ani organ administracji, ani autor opinii nie dokonali oględzin całości budynku. Za nierzetelnością tego postępowania przemawia też okoliczność, że przedmiotowy budynek nie posiada fundamentów, ani stropów z płyt żelbetowych. Ściany z cegły wybudowano na zaprawie z gliny, co w połączeniu z wiekiem budynku powoduje, że znajduje się on w stanie "śmierci technicznej". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym (protokoły kontroli z dnia 1 i 4 kwietnia 2011 r.). Stwierdzenie przez organ administracji takich nieprawidłowości nie upoważnia jednak organu do zastosowania art. 67 w/w ustawy t.j. nakazania rozbiórki. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji istnienia bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku. Pismo procesowe złożyła też uczestniczka postępowania D.G. . Wskazała, że inspektorzy PINB w W. wykonali swoje obowiązki zgodnie z prawem, a decyzja z dnia 30 stycznia 2008 r. jest prawomocna. Dodała, że bezzasadny jest zarzut dotyczący nierzetelności sporządzeni opinii technicznej, gdyż dokument sporządzony był po generalnym remoncie obiektu i odzwierciedlał stan techniczny budynku zgodnie z rzeczywistością. Wskazały, że stan budynku uległ pogorszeniu na skutek niewłaściwie przeprowadzonej rozbiórki garażu należącego do skarżących, co było przedmiotem zgłoszenia do PINB w W. w dniu 4 marca 2010 r . Podała też, że z uwagi na uniemożliwienie dostępu do nieruchomości sąsiedniej właściciele nieruchomości nie mogą wypełnić nałożonych przez organ administracji obowiązków. Nadto podniosła, że działania skarżących oraz uzasadnienie skargi wskazują, że zamiarem skarżących jest doprowadzenie do rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego. Działania te wydłużają postępowania administracyjne, co powoduje, że pod wpływem warunków atmosferycznych stan budynku się pogarsza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Powyższa uwaga w odniesieniu do treści skargi ma istotne znaczenie. Wbrew bowiem oczekiwaniom skarżących sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, nie ustala jej stanu faktycznego, lecz orzeka na podstawie materiałów zgromadzonych prze organ i ocenia czy działania tego organu były prawidłowe. Po pierwsze więc stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dawał podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzone zostały oględziny, podczas których stwierdzono stan wymagający natychmiastowej interwencji organu. Taka, samodzielna, techniczna ocena organu, mieściła się w jego kompetencjach i nie wymagała przeprowadzania dodatkowych sprawdzeń. Przy stosunkowo prostej konstrukcji obiektu nie było też problematyczne wskazanie działań zmierzających do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego budynku i określenie realnego terminu ich wykonania. Po wtóre ustalony stan sprawy prawidłowo odniesiono do przepisów Prawa budowlanego określających obowiązki właścicieli (zarządców) w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Cytowane przepisy zostały przez organ prawidłowo zastosowane. Przepisy Prawa budowlanego nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego prawa wyboru pomiędzy nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu, a nakazaniem rozbiórki obiektu. Dla każdego z tych rozwiązań Prawo budowlane przewiduje inne przesłanki. Zgodnie z art. 67 ust. 1 organ może nakazać rozbiórkę obiektu, jeżeli jest on nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo uznały, że sytuacja taka nie zachodzi. To stanowisko potwierdza też znajdująca się w aktach ekspertyza techniczna z maja 2011 r. sporządzona przez A.K. . Przyczyną nakazania rozbiórki nie może być utrudniony dostęp do obiektu związany z faktem jego usytuowania w granicy z działką sąsiednią. Dla takich sytuacji Prawo budowlane przewiduje inne rozwiązanie. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, a inwestor nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Uwagi skarżących dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2008 r. nie mogą podlegać sądowej ocenie. Decyzją tą "zalegalizowano" przedmiotowy obiekt jako wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest ostateczna, została wydana w innej sprawie, nie podlega więc badaniu w sprawie rozpatrywanej obecnie. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.