II SA/Kr 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak NSA Jan Zimmermann Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. w W. Prezydent Miasta odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko p.n.: "Rozbudowa stacji telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz.2573 ze zm.), art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż objęte wnioskiem przedsięwzięcie winno spełniać wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz.1883). Ponadto, w myśl art. 48 ust. 2 prawa ochrony środowiska, konieczne jest uzgodnienie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z organem ochrony środowiska (w niniejszej sprawie organem tym był Wojewoda ). Wnioskodawca został wezwany przez organ uzgadniający do przedłożenia propozycji zabezpieczenia dachu, na której zlokalizowana jest niniejsza stacja bazowa i przedłożenia oświadczenia, że dach jest miejscem niedostępnym dla ludzi. Powyższe nie zostało uzupełnione w pełnym zakresie, dlatego też Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia. Brak pozytywnego uzgodnienia z organem ochrony środowiska uniemożliwił wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Od powyższej decyzji A. Sp. z o. o. wniosła odwołanie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia albo uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona odwołująca zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację art. 106 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, według strony skarżącej, wymóg formalny uzyskania stanowiska, co jednak nie przesądza o związaniu organu stanowiskiem organu uzgadniającego. Zarzucono także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący wskazał również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie skonkretyzował jednak na czym takie naruszenie miałoby polegać. Ponadto odwołanie zawiera szereg zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 56 ust. 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. W rezultacie w sprawie należało wydać dwa kolejne akty administracyjne: pierwszy - w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego, który w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności, oraz drugi - w formie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Postanowienie organu uzgadniającego ma charakter autonomiczny, a strona niezadowolona z jego treści może zaskarżyć je zażaleniem. A. sp. z o.o. nie złożyła zażalenia i tym samym zaakceptowała odmowę uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska. Zarzuty wobec postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane przez organy I i II instancji właściwe do wydania decyzji w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. Wbrew zarzutom odwołania organy te są związane stanowiskiem organu uzgadniającego. Wskazuje na to również art. 56 ust. 1b Prawa ochrony środowiska, który stanowi: "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2". Tym samym bezzasadny jest zarzut błędnej interpretacji art. 106 § 1 k.p.a. w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, iż uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Także zarzut naruszenia zasady określonej w art. 10 k.p.a. nie znalazł - w ocenie Kolegium - potwierdzenia w aktach sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia związany jest postanowieniem organu uzgadniającego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący wskazał w szczególności brak podstaw do wzywania wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie przedmiotowej decyzji o oświadczenie, że określona przestrzeń jest miejscem niedostępnym dla ludzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy do tego rodzaju przedsięwzięć. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest uzyskanie uzgodnienia z właściwym wojewodą jako organem ochrony środowiska. Uzgodnienia dokonuje się w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Wbrew argumentacji strony skarżącej brak uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji przez organ ochrony środowiska skutkuje wydaniem decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Współdziałanie organów administracji, opisane w art. 106 k.p.a., było przedmiotem analizy w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98 (orzeczenie to powołała strona skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały dokonał rozróżnienia poszczególnych form współdziałania organów administracji. Odnosząc się do obowiązku uzgodnienia decyzji wskazał: "Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący". Sama teza tej uchwały brzmi: "Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 89 poz. 415 ze zm.) oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". W art. 48 prawa ochrony środowiska ustawodawca nie posłużył się pojęciem "zasięgnięcia opinii", lecz nakazał uzgodnić decyzję uwarunkowaniach środowiskowych. W świetle przytoczonej wyżej uchwały 5 sędziów NSA brak jest podstaw by uznać, że uzgodnienie takie - a zwłaszcza jego brak - nie wiąże organu wydającego decyzję. Podkreślenia wymaga, że organ dokonujący uzgodnienia ocenia planowaną inwestycję w świetle obowiązujących przepisów. Odmowa uzgodnienia nie jest uznaniowa, lecz wynika z faktu, że objęta wnioskiem inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa. Postanowienie wydane w tej sprawie podlega zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a następnie może podlegać kontroli sądowej. Uprawnienie inwestora do kontroli instancyjnej jest więc dostatecznie zabezpieczone. Skoro zaś uzgodnienie jest przesłanką konieczną do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację inwestycji, to brak uzgodnienia wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku, powodując konieczność wydania decyzji odmownej. Za przyjęciem, że odmowa uzgodnienia stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych opowiada się także doktryna (W. Podhorecki, "Casus" 2005/4/40; A. Mucha, "Radca Prawny" 2003/4/85; K. Gruszecki "Państwo i Prawo" 2007/3/85 oraz komentarz LEX 2008 Komentarz do art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II. Stan prawny: 2008.05.01). W świetle tych rozważań bezzasadny jest również zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku wyjaśniania, czy Wojewoda miał podstawy, by wzywać stronę do wykazania, że "dach jest miejscem niedostępnym dla ludzi". Taki zarzut mógł zostać podniesiony w zażaleniu na postanowienie Wojewody. Ponieważ postanowienie to stało się ostateczne, ani Prezydent Miasta, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie były uprawnione do kontrolowania jego prawidłowości. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Organ I instancji wprawdzie nie poinformował strony skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego, jednak - jak słusznie wskazało SKO - strona otrzymała postanowienie Wojewody, a był to najistotniejszy dowód, na którym opiera się zaskarżona decyzja. Brak omawianego zawiadomienia nie miał więc żadnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, a A. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko w odwołaniu od decyzji I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).