II SA/Kr 1674/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Administracji Domów Mieszkalnych "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Administracji Domów Mieszkalnych "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał rozbiórkę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą przy ul. R. [...] w K., obiektu, tj. utwardzonego kostką brukową urządzonego parkingu z 16 miejscami parkingowymi, wybudowanego w latach 1998 do 1999, w odległości 5-7 m przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. R. [...] na działce nr [...] obr. [...] w K.. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, w tym podczas wizji lokalnej, że przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której znajdują się otwory okienne, został wybudowany, utwardzony kostką brukową parking na 16 miejsc postojowych. Jest on ograniczony krawężnikami i został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejsca postojowe znajdują się w odległości 5-7 m od ściany z otworami okiennymi, co jest niezgodne z § 19 ust. l rozporządzenia. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z § 19 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury w tym zakresie. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego "stary" parking, zrealizowany w latach 70 - tych, został przebudowany przez SM "K." w taki sposób, że został on rozebrany wraz z nawierzchnią i wybudowano "nowy" parking jako zatoczkę równoległą do ściany budynku nr 16 w realizowanym układzie drogowym, z nową nawierzchnią w trakcie realizacji zabudowy mieszkaniowej w tym rejonie. Przedłożony przez inwestora projekt, stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] października 1998 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r., pokazuje, iż poprzedni parking był w innym miejscu, o innym kształcie i innych, większych odległościach od budynku. Terenami inwestycji, określonych w tych w/w dokumentach, są działki o numerach: [...],[...] i [...], gdy tymczasem przedmiotowy parking jest zlokalizowany jest na działce nr [...] nie objętej wzmiankowanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu nadzoru budowlanego przedmiotowy parking stanowi obiekt budowlany, a utwardzenie go to roboty budowlane polegające na budowie zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Do tego stanu faktycznego ma więc zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." oraz Administracja Domów Mieszkalnych K. wnosząc odwołania w ustawowym terminie. SM "K." podniosła, że nie jest właścicielem działki nr [...]. Jest ona własnością Urzędu Miasta, a administrowana jest przez ADM K., aktualnego użytkownika parkingu. Przedmiotowy parking był wybudowany w latach 70. Spółdzielnia na skutek jego zniszczenia, w trakcie budowy obiektów budowlanych dokonała jego remontu. Ponadto podniosła, że posiada pozwolenie na budowę dróg i chodników, jak również dokumentację drogową zatwierdzoną przez UM. z dnia [...] października 1998 r., znak: [...]. W trakcie remontu parkingu mieszkańcy życzyli sobie aby został przywrócony jego pierwotny wygląd. Obecnie parking ten jest przekwalifikowany dla osób niepełnosprawnych. Spółdzielnia nadmieniła, że nie ma prawa wejścia na teren, który nie jest w jej władaniu w celu wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Administracja Domów Mieszkalnych K., podniosła natomiast, że budynek przy ul. R. [...] został realizowany z naruszeniem prawa, czego konsekwencją było zatwierdzenie dokumentacji po terminie. Brak było uzgodnienia z właścicielami bloku AK-S. [...] - użytkownikami parkingu. Zdaniem odwołujących się parking nie zmienił ani miejsca ani też formy. Uzasadnienie decyzji jest bezpodstawne. Parking zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, decyzją z dnia 9 czerwca 2003 r., znak: [...], w oparciu o art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki przedmiotowego parkingu. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w postępowaniu ustalił fakt zrealizowania parkingu w latach 1998-1999 na 16 miejsc postojowych w odległości 5-7 m od ściany zachodniej budynku przy ul. R. [...] w K.. W ocenie organu odwoławczego parking należy zakwalifikować do budowli określonych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie należy on do obiektów wyszczególnionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog obiektów wyszczególnionych jako budowle nie jest katalogiem zamkniętym lecz wyliczeniem przykładowym. Z akt sprawy wynika, że parking został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, iż dokonano w tym przypadku remontu, jak podnosi odwołująca się SM "K.". Remontem jest bowiem wykonywanie prac w istniejącym obiekcie. W tym wypadku poprzednio istniejący parking został zniszczony w trakcie realizacji budynku przy ul. R. [...], a w miejsce istniejącego zrealizowano nowy. Bez znaczenia jest przy tym, zauważa organ odwoławczy, czy wybudowano go w tym samym miejscu, czy też w innym. W skardze do sądu administracyjnego Administracja Domów Mieszkalnych K. zarzuciła decyzji naruszenie art. 29 Prawa budowlanego i art. art. 7, 77,k.p.a. Polemizuje z ustaleniami organu I instancji. Ustalenia te są, jej zdaniem, sprzeczne z materiałem dowodowym. Oczywistym jest, że parking nie był objęty pozwoleniem na budowę, gdyż powstał dużo wcześniej. Z tego też powodu nie jest zlokalizowany na działce objętej pozwoleniem na budowę. Zdaniem odwołujących się dokonano jego remontu. Z protokołu z oględzin z dnia [...] lutego 2003 r. wynika, że parking jest położony w gabarytach pierwotnych miejsc parkingowych. Ustalenia, że w latach 70 istniał parking ale nie w tym miejscu i nie w tej formie są więc niezgodne. Przeciwnie, na podstawie wizji ustalono, że parking znajduje się dokładnie w tym samym miejscu. Decyzja organu II instancji jest więc sprzeczna z prawem i jako utrzymująca w mocy decyzję I instancji powinna być uchylona wraz z decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że parking jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a na jego realizacje trzeba uzyskać uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28, 29 ust. l i 30 ust. l Prawa budowlanego. W żadnej mierze nie można uznać tego przypadku jako remontu. Musiałoby nie dojść do likwidacji parkingu z lat 70 i w nim musiałoby dojść do robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji nawet z użyciem nowych elementów. Tak jednak nie było. Art. 48 w pełni miał więc zastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł więc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § l p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu. Skarga jest uzasadniona, gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości. Podjęły zatem rozstrzygnięcia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji co do istoty tej sprawy był przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z tego unormowania prawnego wynika, że dla możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym rygorów wskazanych w wyżej cytowanym art. 48 Prawa budowlanego organ administracyjny wydający na jego podstawie decyzję musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: 1. brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest więc sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, rodzący nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. W rozpatrywanej sprawie zgodzić się należy z poglądem organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy parking stanowi obiekt budowlany, na którego realizację w świetle art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Słusznie argumentują organy nadzoru budowlanego, że parking należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie mając cech ani budynku ani też obiektu małej architektury niewątpliwie mieści się on w tym pojęciu. Zaaprobować należy również stanowisko organów nadzoru budowlanego, ale tylko w tym zakresie, że w niniejszym przypadku doszło do budowy obiektu budowlanego w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przez nią rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Sąd nie podziela natomiast twierdzeń SM "K." oraz Administracji Domów Mieszkalnych K., że prace wykonane przez inwestora to remont parkingu. Przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro z okoliczności podniesionych w pismach wyżej wymienionych podmiotów, wynika, iż pierwotnie istniejący parking zniszczono w trakcie realizacji innych zamierzeń budowlanych, a następnie rozebrano (przestał więc istnieć), to mając na względzie konstytutywną cechę pojęcia remontu - wykonywania w istniejącym obiekcie robót budowlanych, okoliczność jego rozebrania dyskwalifikuje zaliczenie prac wykonanych przez inwestora jako remontu. Prawidłowo więc argumentuje w tym względzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wszakże z materiału dowodowego jaki został zgromadzony w sprawie wynikają okoliczności, że inwestor dokonał "odtworzenia" istniejącego w latach 70 parkingu na życzenie mieszkańców w pierwotnym kształcie, to jednak nie mogą one mieć wpływu na prawidłowość dokonanej przez organy orzekające subsumcji stanu faktycznego pod przepis art. 48 Prawa budowlanego. Mają one jedynie znaczenie dla bardziej precyzyjnego zdefiniowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Rozważenia wymagało, czy mieszczą się one w ogólnym pojęciu budowy, czy też są jej rodzajem - odbudową. Przepisy Prawa budowlanego obowiązującego wówczas nie zawierały definicji legalnej tego ostatniego pojęcia. Zgodnie więc z regułami wykładni, należy się posłużyć w takim przypadku znaczeniem tego słowa według języka ogólnego. Zgodnie ze Słownikiem Współczesnym Języka Polskiego pod redakcją Bogusława Dunąja, Wydawnictwo Wilga, Warszawa 2001, odbudowa znaczy tyle, co odrestaurowanie, odtworzenie tego co zostało zniszczone. Wszystkie te kwestie wymagają zatem ponownej oceny organów administracji. Najistotniejsze w sprawie jest jednak to, że w materiale dowodowym, jakim dysponował Sąd istnieją niejasności, co do lokalizacji przedmiotowego parkingu objętego nakazem rozbiórki. Jednoznacznego potwierdzenia i udokumentowania w sposób nie budzący wątpliwości, w oparciu o teorię dowodów, wymagało, czy przedmiotowy parking, wobec którego orzeczono rozbiórkę, usytuowany jest na działce nr [...] obr. [...] w K.. Dołączony do protokołu z oględzin załącznik w postaci odręcznego szkicu sytuacyjnego tego jednoznacznie nie obrazuje. W żaden sposób nie wyjaśnia tej kwestii również i znajdująca się w aktach sprawy odbitka z mapy ewidencji gruntów, (k. 33 akt I instancji.). Wreszcie, ustosunkowania się wymagała kwestia własności działki nr [...] obr. [...]. Jak wynika ze znajdującego się aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów, działka ta, na której ma być położony przedmiotowy parking objęty nakazem rozbiórki, jest własnością Gminy K.. W takim stanie rzeczy rozważenia wymagało, czy podmiot ten posiada w tej sprawie interes prawny. Pominięcie tego aspektu wywiera konsekwencje na zachowanie postanowień art. 10 k.p.a., z którego wynika dla organu obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie należy również zapominać, że postępowanie bez udziału strony jest postępowaniem nieistniejącym. Organy nie wyjaśniły także statusu Administracji Domów Mieszkalnych K., czy i ten podmiot posiada również interes prawny w niniejszej sprawie. Zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, że przedmiotowy parking nie jest rzeczywiście objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, na którą powoływał się inwestor. W aktach sprawy znajdują się przedłożone nie uwierzytelnione kserokopie: decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie części inwestycji tj. segmentu A,B,C,D, budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie części inwestycji, tj. segmentów E, F budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] w K. oraz dokumentacji technicznej. Rzeczą organów było dokonać w tym względzie jednoznacznych ustaleń. Organ I instancji zajął w tej kwestii stanowisko, że przedłożony przez inwestora projekt, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] października 1998 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] ma pokazywać projektowany parking w innym kształcie i w innych, większych odległościach od projektowanego budynku. Stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że terenami inwestycji, określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę są działki nr [...],[...] i [...], a przedmiotowy parking zlokalizowany jest na terenie działki nr [...], nie objętej pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy natomiast, w początkowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji powołuje się na te ustalenia organu I instancji, sam jednak w tej kwestii nie zabiera stanowiska. Dowód z oględzin, na których ustalenia powołują się organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach decyzji, organ I instancji przeprowadza na działce nr [...], gdy tymczasem nakazem rozbiórki obejmuje parking położony na działce nr [...] obr. [...]. Organ I instancji przeprowadził więc czynności dowodowe wobec innego obiektu. Dokonane przez niego ustalenia, których wyrazem była wydana decyzja rozbiórkowa są w takim stanie rzeczy zupełnie dowolne, a fakty nie zostały udowodnione. Powyższe sprzeczności nie zostały wyjaśnione i usunięte przez organ odwoławczy nie tylko powtórnie orzekający w sprawie ale i sprawujący kontrolę instancyjną. Dołączone natomiast do akt sprawy dokumentacje techniczne są nieczytelne. Z racji zatem powyżej przedstawionych uchybień procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, decyzje obu instancji ulec musiały uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne powinny więc wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł zatem jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).