II SA/Kr 1676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg [....] Spółka z o.o. w K. oraz GD na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 15 września 2014 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy skargi oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 18.06.2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 2.12.2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno - usługowy (w tym biurowo - usługowo -wystawiennicze - hotelowy) polegający na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca NOT i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji, z powierzchnią usługową do 8000m2 oraz handlową do 1990m2 oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno - kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obr [...], jak i również pracami zabezpieczającymi na działce nr [...] obr [...], wjazdem od strony ul. L. z działek [...] obr [...] i [...] obr [...] oraz wjazdem technicznym dla celów ochrony przeciwpożarowej od strony ul B. z działek nr [...], [...], [...] obr [...], przyłączami i rozbudową sieci (wodno - kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) i przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr [...], [...], [...] obr [...], [...], [...] obr [...], [...] obr [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr [...], [...] i [...] obr [...], a także remontem parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do 290" - w części objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L. – B. i wskazanej w decyzji pod zabudowę kubaturową, tj. w zakresie działek nr [...] i [...] obr. [...]. Wskazano, że decyzja o w.z. została częściowo zmieniona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15.07.2010r., znak [...]. Decyzją z dnia 14.02. 2012r., przeniesiono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 2.12.2009r.o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że od dnia 2 sierpnia 2013 r. na głównej części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji Nr [...], w tym całości terenu przewidzianego pod realizację inwestycji kubaturowej, tj. dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...], część dz. nr [...] obr. [...] i niewielki (północny) fragment dz. nr [...] obr. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "L. – B." uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXIX/1183/13 z dnia 10.07.2013r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18.07.2013r., poz. 4582. Ponadto ustalił, ze od dnia 14.01.2013r. na części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji Nr [...] tj. na działkach wskazanych pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej - dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] i część dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] obr. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa LXII/888/12 z dnia 5.12.2012r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14.12. 2012r., poz. 7281. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście rozwiązań ww. planu obszaru "L. – B.", organ I instancji stwierdził, że ustalenia tego planu są inne niż w wydanym rozstrzygnięciu. Mianowicie w sposób odmienny ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. w K. oraz D. J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15.09.2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że teren projektowanej inwestycji pokrywa się częściowo (w zakresie inwestycji kubaturowej) z uchwalonymi po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i obecnie obowiązującymi: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "L". oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie". Stwierdzono, że w zakresie działek nr [...] i [...] obr. [...] objętych postanowieniami tej decyzji w części obejmującej zabudowę kubaturową, po przeprowadzeniu stosownej analizy stwierdzono, że wystąpiły istotne różnice pomiędzy decyzją ostateczną o w.z., a miejscowym planem. Stopień odmienności warunków przyszłej inwestycji jest taki, iż nie pozwala na odstąpienie od stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji. Różnice dotyczą konkretnych parametrów dla projektowanego budynku w szczególności: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, i powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy. Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka [...] Sp. z oo w K. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. P.. Strona skarżąca zarzuciła SKO naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że nie poddano dostatecznej analizie różnic występujących pomiędzy warunkami decyzji w.z., a warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zdaniem strony skarżącej, warunki ustalone w wymienionych aktach prawnych będą zawsze wykazywały różnice, gdyż warunki określone w decyzjach są zawsze węziej ustalone od ustaleń w miejscowych planach. Stąd będą zawsze spełniały warunek "inności" w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony, takie powierzchowne wykazanie zaistniałych różnic stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż doszło do sytuacji, gdy jedynym aktem regulującym warunki zabudowy ma być plan miejscowy, który może być w każdym czasie uchylony. Obowiązywanie planu nie zapewnia obywatelowi wiążących warunków zabudowy. W przeciwieństwie do tej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy posiadając z zasady większe obostrzenia wzruszalności tworzy stabilniejszą sytuację prawną. Skargę na powyższą decyzję złożyła także D. J. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. Z.. Zdaniem skarżącej, wymienione różnice pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "L." i decyzji w.z. w części pod zabudowę kubaturową nie są na tyle istotne, aby wygaszać częściowo decyzję. Nadto skarżąca podniosła, że w dniu 16.06.2014r. została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w.z. w oparciu o przepis art. 65 ust. 2 upzp. W odpowiedzi na skargi SKO w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015r. Sąd połączył na podstawie art.111 § 1 1 p.p.s.a. skargę D. J. (sygn. II SA/Kr 1677/14) ze skargą [...] Sp. z o.o. (sygn. II SA/Kr 1676/14) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Niesporną okolicznością w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było to, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności dla głównej części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji Nr [...], w tym całości terenu przewidzianego pod realizację inwestycji kubaturowej, tj. dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...], część dz. nr [...] obr. [...] i niewielki (północny) fragment dz. nr [...] obr. [...], wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "L", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXIX/1183/13 z dnia 10 lipca 2013 r. Ponadto ustalono, że na części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji Nr [...] tj. na działkach wskazanych pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej - dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] i część dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] obr. [...], wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa LXII/888/12 z dnia 5 grudnia 2012r. Skoro więc inwestor, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie uzyskał pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej warunkami zabudowy, to zasadnym było rozważenie, czy nie zachodziły przesłanki do wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną do takiego działania dawał art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ustawodawca przewidział w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. możliwość odstąpienia od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, lecz jedynie w przypadku, gdy została wydana już ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej D. J., w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 18.06.2014r., o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę z dnia 16.06.2014r. nie uzyskało waloru prawomocności, ani nawet ostateczności (była to dopiero decyzja organu I instancji). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść przytoczonego art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wygaszona w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są "inne" niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyraźnie dał pierwszeństwo uregulowaniom miejscowego planu w stosunku do postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym jednak wypadku nie można tego rozumieć jako upoważnienie do automatycznego wygaszania decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenów objętych miejscowym planem. Należy bowiem pamiętać, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy również została wydana w ramach stosownej procedury i jej wygaszenie może nastąpić jedynie po starannym porównaniu jej postanowień i stwierdzeniu, że są one inne niż uregulowania miejscowego planu, czyli, że nie da się ich pogodzić z tym przeznaczeniem, jakie w ramach władztwa planistycznego zostało dla danego terenu ustalone przez radę gminy. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy zastosowały się do opisanych wyżej zasad. Organy obu instancji dokonały bowiem analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie porównały uregulowania zawarte w tym planie do warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że odnośnie działek nr [...] i [...] obr. [...] objętych tą decyzją, w części obejmującej zabudowę kubaturową, wystąpiły istotne różnice pomiędzy decyzją ostateczną o w.z. a miejscowym planem. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXIX/1183/13 z dnia 10 lipca 2013r. linie zabudowy zostały wyznaczone dla każdej ze stref zabudowy określonych zapisem § 13 ust. 4 ww. uchwały, natomiast linie zabudowy wyznaczone zapisem pkt. II.1.a załącznika nr 1 do decyzji nr [...] i oznaczone na jej załącznikach graficznych ustalone zostały jedynie od strony działek drogowych nr [...] i [...], stanowiących ulicę L. Ponadto, zgodnie z zapisem § 13 ust. 7 pkt. 2 ww. uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru U1, na którym znajdują się ww. działki, nie może być większy niż 47%. Natomiast w decyzji o w.z. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni terenu objętego wnioskiem wynosi "do 75%". W miejscowym planie, zgodnie z zapisem §13 ust. 7 pkt 1 ww. uchwały wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru U1 nie może być mniejszy niż 10%, z kolei w decyzji o w.z. określono go na "min. 5%". Nadto, zapisy § 13 ust. 7 pkt 6 ww. uchwały dopuszczają dla obszaru U1 maksymalną długość elewacji poszczególnego budynku lub zespołu/szeregu budynków, jako 80m, podczas gdy w decyzji o w.z. ustalano całkowitą, maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu "do 98m". Zapisy § 13 ust. 7 pkt. 5 ww. uchwały dopuszczają dla obszaru U1 maksymalną wysokość zabudowy, odpowiednio dla wyznaczonych na załączniku graficznym stref: A - zabudowy wysokościowej 102,5m, ale nie więcej niż 313,5m n. p.m.; B - zabudowy wysokiej 50m; C - zabudowy wysokiej 40m; D - zabudowy wysokiej 35m; E - zabudowy średniowysokiej 25m; F - zabudowy niskiej 10m; G - zabudowy średniowysokiej 22m, podczas gdy w decyzji o w.z. ustalano "nieprzekraczalną wysokość wieżowca (...) - 102,5 metra" oraz "wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy: - od strony wschodniej (tj. od strony istniejącej zabudowy wzdłuż al. B.) maksymalnie do 25 metrów z sugestią uskokowego cofnięcia najwyższej kondygnacji, - od strony zachodniej - maksymalnie do 35 metrów w pierwszej linii zabudowy od strony ul. L., z możliwością podniesienia do 40 metrów w drugiej linii zabudowy". Podsumowując, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że inwestycja przewidziana w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 2 grudnia 2009r. nie da się pogodzić ustaleniami ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś ustalenia miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy okazały się "inne", a nie było wątpliwości, że inwestor na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał ostatecznego pozwolenia na budowę, to organy prawidłowo zastosowały art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Ustosunkowując się do zawartego w skardze zarzutu, wskazać należy, że ustawodawca posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Zasadnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011 r., II SA/Kr 899/11). Całokształt kontrolowanego postępowania administracyjnego wskazuje, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.