II SA/Kr 1677/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 września 2012 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego skargę oddala Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 5 sierpnia 2011 roku; znak [...], nakazano firmie Handlowej "[...]" A. M. inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na parterze budynku położonego na działce nr [...] obręb [...] w T. przy ul. [...] na lokal handlowy - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia 28 września 2012 roku nr [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 104 kpa oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na zasadzie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi A. M. - firma Handlowa "[...]" doprowadzenie obiektu (budynku zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] w T.) do stanu poprzedniego w zakresie usytuowania otworów okiennych na przedłużeniu linii okien od wyższych kondygnacyjnych zamiast wykonanej witryny sklepowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pod nadzorem osoby posiadającej stosowane uprawnienia, a także przedłożenie po zakończeniu tych robót do PINB Miasta T. oświadczenia osoby nadzorującej o zgodności wykonania robót z przepisami prawa, a nadto uporządkowania terenu po zakończeniu nakazanych prac. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania podając, iż postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma organu ochrony zabytków skierowanego do PINB w T., w którym stwierdzono, że wykonane w budynku przy ul. [...] w T. prace związane z elewacją frontową są niezgodne z projektem, na podstawie którego została wydana decyzja konserwatorska [...] z dnia 21 listopada 2006 roku. Organ l instancji wszczął w tej sprawie postępowanie ustalając, że inwestor wykonał prace budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę [...], jednakże odstąpił od części warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym PINB wydał decyzję z dnia 13 kwietnia 2007 roku w której nakazał inwestorowi wykonanie dwóch okien w miejsce wykonanej witryny zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W wyniku rozpoznania odwołania od tego rozstrzygnięcia WINB w K. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch okien w miejsce wykonanej witryny zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym [...] z dnia 23 stycznia 2007 roku oraz decyzją konserwatorską [...] z dnia 21 listopada 2006 roku w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Następnie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009 roku sygn. II SA/Kr 1191/08 została oddalona skarga na wskazana powyżej decyzję ostateczna. Następnie organ l instancji przeprowadził oględziny budynku przy ul [...] w zakresie wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją WINB w K.. W trakcie czynności stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Następnie PINB wydał w dniu 5 sierpnia 2011 roku decyzję, w której nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dokonując oceny prawnej WINB wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były roboty budowlane wykonane przy ul. [...] na działce ewidencyjnej [...] obr [...] w T. polegające na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu zlokalizowanego na parterze budynku, które zostały przeprowadzone z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę tj. poprzez zamontowanie witryny okiennej w miejsce dwóch okien. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Następnie wskazano, że decyzją z dnia 18 września 2008 roku nałożono na inwestora obowiązek wykonania dwóch okien w miejsce wykonanej witryny w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Skoro zatem inwestor otrzymał decyzję w dniu 23 września 2008 roku nałożony obowiązek winien wykonać do dnia 24 grudnia 2008 roku. Następnie organ II instancji wskazał na przepis art. 51 ust 4 prawa budowlanego zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Zdaniem organu odwoławczego niewykonanie obowiązku bądź jego wykonanie w sposób nienależyty w terminie oznacza konieczność orzeczenia rozbiórki wykonanych robót bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z treścią art. 54 ust 5 prawa budowlanego "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Mając na uwadze ustalony przez organ l Instancji stan faktyczny WINB stwierdził, że nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego było zasadne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że "istotnym" odstępstwem od warunków pozwolenia było niewykonanie wiążących wytycznych konserwatora zabytków. W przypadku niewykonania obowiązku polegającego na dostosowaniu się przez inwestora do powyższych wymagać, stan zgodności z prawem musi zostać osiągnięty poprzez przywrócenie wyglądu elewacji do stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Jak bowiem ustalono w toku postępowania stan zgodny z prawem to albo stan sprzed wykonania robót albo stan wynikający z decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 23 stycznia 2007 roku o pozwoleniu na budowę. Jeśli inwestor nie wykonał robót określonych w decyzji koniecznym było przywrócenie budynku do stanu pierwotnego, w zakresie samowolnie wykonanych odstępstw. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2011 roku znak [...], oraz zasądzenie kosztów. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w oparciu o którą prowadzona jest egzekucja administracyjna przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w T. - tytuł wykonawczy (Nr [...]). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 22 października 2009 roku podniósł zarzuty przeciwegzekucyjne wobec tytułu wykonawczego (nr [...]). W ocenie skarżącego egzekucja miała doprowadzić do przywrócenia obiektu zlokalizowanego na działce [...] obr [...] w T. do stanu poprzedniego tj. wstawienia dwóch okiennic w miejsce wykonanej witryny sklepowej, zgodnie ze stanem sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Następnie w skardze wskazano na treść art. 26 i 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, jednym z elementów tytułu egzekucyjnego jest wskazanie podstawy prawnej obowiązku, która zdaniem wnoszącego skargę istniała już w 2009 roku, bowiem już wtedy istniała prawomocna decyzja nakazująca przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, w zakresie zamontowanej witryny. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzono, że postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku charakteryzuje się tym, że w jego toku wydaje się kilka decyzji administracyjnych, kończących poszczególne etapy postępowania. Każda z nich dotyczy innego zakresu sprawy i jest wydawana na podstawie innej podstawie prawnej. Ponadto z informacji uzyskanych od PINB w T. wynika, że postępowanie egzekucyjne, na które w skardze powołał się skarżący, zostało umorzone postanowieniem z dnia 8 stycznia 2010 roku z uwagi na niedopuszczalność egzekucji obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie -w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że w kontrolowanej sprawie podstawą prawną wydanej przez skarżony organ decyzji z dnia 28 września 2012r. nr [...], znak: [...], stanowił art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 4 zd. 1 tego przepisu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z kolei ust. 5 stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższych przepisów wynika, iż warunkiem skuteczności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 3, ponieważ w ich przytoczonej treści zawarte zostało stosowne odesłanie. W związku z tym istotną kwestią dla oceny czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, jest ustalenie czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Analiza akt kontrolowanej sprawy wskazuje, że WINB w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch okien w miejsce wykonanej witryny, co uczynił na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta wskazywała na obowiązek wykonania dwóch okien zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym [...] z dnia 23 stycznia 2007 roku oraz decyzją konserwatorską [...] z dnia 21 listopada 2006 roku oraz wprowadzała termin 3 miesięcy. Decyzja ta została zaskarżona przez A. M. do WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 roku sygn. II SA/Kr 1191/08 oddalił jego skargę. Decyzja ta zyskała zatem dodatkowy walor "prawomocności" w wyniku oddalenia skargi przez sąd. Powyższe oznacza, iż nie zostało skutecznie podważone nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania zastosowania, przez zaskarżony w niniejszej sprawie organ, przepisu art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane. WINB w K. był bowiem związany ostateczną i także dodatkowo mającą walor "prawomocności" decyzją z dnia 18 września 2008 r. nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych. Konsekwencją był zatem obowiązek zastosowania ust. 4 i 5 art. 51, co sprowadzało się do sprawdzenia czy nastąpiło wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wobec ustalenia niewykonania w terminie tego obowiązku, wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony w skardze zarzut wydania rozstrzygnięcia w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu poprzedniego stanowiło bowiem jedynie konsekwencje i skutek niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 18 września 2008 r., a nie ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.