II SA/Kr 168/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala UZASADNlENlE Starosta C., decyzją z dnia [...]października 2005 r. znak[...], na podstawie art.105 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednol. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej dz. nr "1" położonej w T., spowodowane przebiegającą przez przedmiotową nieruchomość linią energetyczną oraz rurociągiem wody pitnej. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta C. ustalił: Decyzją z dnia [...].10.2000r. Nr[...] Starosta C. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Pani I.R. zam. T., ul. D., w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej dz. nr "1" położonej w T. obręb T., spowodowane przebiegającymi przez nieruchomość: linią energetyczną oraz rurociągiem wody pitnej dla osiedla P. w C. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2000r. Nr[...]. Na decyzję Wojewody nie wpłynęła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia 27 października 2004 r. skierowanym do Wojewody, I.R. wniosła o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr "1" położonej przy ul. D. w T., spowodowane przebiegającą przez tę działkę linią energetyczną, oraz rurociągiem wody pitnej. Powyższe pismo-wniosek, zostało przekazane zgodnie z właściwością Staroście C., który poinformował I.R., iż sprawa ustalenia odszkodowania została już ostatecznie zakończona i nie może być ponownie rozstrzygana. W wyniku skargi złożonej przez Panią R. Wojewoda pismem z dnia 07.04.2005r. Nr[...] zobowiązał Starostę do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Starosta C. biorąc pod uwagę fakt, iż w dniu 21 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U z 2004r. Nr 141 poz. 1492/ w prowadzonym postępowaniu zmierzał do ponownego rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej dz. nr "1" w obrębie T. Organ uznał, powołując się na pogląd doktryny, że sprawa administracyjna traci swój byt z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta oznacza, iż w decyzję taką nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zarówno sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw jak i w kształcie obowiązującym (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) nie zawiera przepisów szczególnych, pozwalających na ponowne prowadzenie postępowań zakończonych w trakcie jej obowiązywania wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Ostateczna decyzja wydana w okresie obowiązywania u.g.n. w kształcie zamieszczonym w Dz. U. z 1997r Nr 115, poz. 741 wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy nowelizującej tę ustawę. Z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...].11.2000r. Nr[...], zaistniał stan rzeczy osądzonej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej dz. nr "1" obręb T., a decyzja Starosty C. z dnia [...].10.2000r. Nr[...] i decyzja Wojewody z dnia [...].11.2000r. Nr[...] chronione są wyrażoną w art. 16 § l Kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy uznać, że w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania umorzenie postępowania administracyjnego jest zasadne. Od decyzji powyższej odwołała się I.R. twierdząc, że należy się jej odszkodowanie za zniszczenia spowodowane budową autostrady. Roszczenia jej pozostają niezaspokojone od 26 lat. Wojewoda, decyzją z dnia [...] grudnia 2005r, znak[...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 roku o g.n. oraz art. 138 § l pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Pani I.R. od decyzji Starosty C. z dnia [...].10.2005r. nr[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, co następuje: Dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma fakt, iż sprawa ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" położonej w T., spowodowane przebiegającą przez tę nieruchomość linią energetyczną oraz rurociągiem wody pitnej była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ponieważ Starosta C. decyzją z dnia [...].10.2000 r. nr[...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Pani I.R., w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" położonej w T., obręb T., spowodowane przebiegającymi przez nieruchomość: linią energetyczną oraz rurociągiem wody pitnej dla osiedla P. w C. Decyzja ta została utrzymania w mocy decyzją Wojewody z dnia [...].11.2000r. nr[...]. Na decyzję Wojewody nie wpłynęła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa sprawa, prowadzona z wniosku Pani I.R., o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" położonej w T. została już zatem ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Pani I.R. ponownie złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości w/w działki. Kpa w art. 16 § 1 ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza ona między innymi, iż decyzje administracyjne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w sytuacji gdy sprawa ta została rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzja administracyjną, mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji - art. 156 § l pkt 3 kpa. Dla ustalenia, czy będąca przedmiotem postępowania sprawa została rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że istnieje tożsamość sprawy już rozstrzygniętej i będącej przedmiotem nowego postępowania. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - te same podmioty (Pani I. R.) domagają się ponownie konkretyzacji normy prawnej (art. 128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości (działka nr "1" położona przy ulicy D. w T.) skonkretyzowana ostateczną decyzją (decyzja Wojewody z dnia [...].11.2000r. nr[...]) ma miejsce tzw. stan rzeczy osądzonej. Zachodzi tożsamość podmiotu inicjującego postępowanie, przedmiotu sprawy, nie zmienił się również stan faktyczny sprawy. Wątpliwości może jedynie budzić zmiana stanu prawnego, a mianowicie nowelizacja u.g.n., wprowadzona ustawą z dnia 28.11.2003r. o zmianie u.g.n. i zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2004 nr 141 poz.1492). W literaturze przedmiotu jednakże powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą. Decyzja, oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny- do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12.05.2005 r. sygn. II Sa/Kr 2031/01). Omawiana ustawa nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami nie zawiera takich postanowień. Ustalenia dotyczące mocy wiążącej decyzji administracyjnych w czasie i ich konsekwencje odnoszą się do decyzji pozytywnych, z których wprost wynikają określone normy indywidualne, jak również do decyzji odmownych ( negatywnych), w tym umarzających postępowanie. Decyzja Starosty C. z dnia [...].10.2000r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości działki i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...].11.2000r. nr [...], nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § l k.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zmniejszenia wartości określonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji postępowanie wszczęte wnioskiem Pani I. R. z dnia 27.10.2004r., na identycznej podstawie materialnoprawnej, winno zostać, jako bezprzedmiotowe, umorzone, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...].12.2005 r. znak[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I.R. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy na jej korzyść. Podniosła, że domaga się odszkodowania, którego nie otrzymała za wyrządzone na jej działce szkody. Zaznaczyła, że skierowania na działkę woda na skutek braku melioracji, powoduje podmakanie domu . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 134 ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W toku sądowej kontroli postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga - szczególnie z uwagi na treść skargi - że przedmiotem rozpoznania sądu jest skarga na decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Skarga nie zawiera bowiem żadnych zarzutów, które miałyby dotyczyć naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, bądź naruszenia prawa materialnego. Skarżąca "domaga się odszkodowania", co jednoznacznie wskazuje na żądanie wydania przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, czyli żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem rozstrzygania organów. Żądanie to oczywiście nie może zostać uwzględnione, jak wynika bowiem z powołanych wyżej przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie zaś merytoryczne rozstrzyganie spraw. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan sprawy nie budzi wątpliwości i ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Sąd przyjmuje je za własne. Ustaleń tych - w szczególności dotyczących pozostawania w obrocie prawnym decyzji Starosty C. z dnia [...].10.2000 r. znak[...] umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania, którego domaga się skarżąca, oraz decyzji Wojewody z dnia [...].11.2000 r. nr[...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty C. -skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, ani też nie kwestionuje ich w skardze. Nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody umarzającą postępowanie ze sprawą zakończoną decyzją tego organu z dnia [...].11.2000 r. (nr j.w.). W obu sprawach występują te same podmioty (skarżąca i organ adm.-Wojewoda), dotyczą one tego samego stanu faktycznego (zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącej spowodowanego przebiegającą przez nieruchomość linią energetyczną oraz rurociągiem wody pitnej), oraz tego samego stanu prawnego (domaganie się przez skarżącą ponownie konkretyzacji normy prawnej zawartej w art. 128 ust. 4 u.g.n.). W kwestii ostatniej Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadnie organ uznał, że decyzja Wojewody z dnia [...].11.2000r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. umarzającą postępowanie jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, rozstrzygającym sprawę co do istoty poprzez negatywne stwierdzenie organu, że sytuacja prawna podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem - innymi słowy, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie skarżącej przyznania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie ma podstaw prawnych a postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, oraz, że decyzja taka tworzy stan rzeczy osądzonej. Żądanie w tej sytuacji wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym jest bezpodstawne. Wydana w takiej sytuacji decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Z przepisu tego wynika bowiem, że decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięta jest wada nieważności. Decyzja kończąca postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 27.10.2004 r. mogła być zatem w świetle powyższego jedynie decyzją umarzającą postępowanie. Przepis art. 145 § 1 ustawy ppsa stanowi, w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek uwzględnienia przez sąd skargi nie zachodzi. Przesłanki takie nie wynikają z treści skargi, ani też nie dopatrzył się którejkolwiek z nich ich sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 134 ppsa. Stosownie zatem do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.