II SA/Kr 168/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i treścią rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006r, uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." sformułowanej na wniosek W. W. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył A. P. M. wnosząc o uchylenie postanowienia, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem dokonania negatywnego uzgodnienia. Żalący się wskazał, iż zawarcie uwag w postanowieniu uzgadniającym powoduje, iż uzgodnienie nie jest możliwe, gdyż uwagi zmieniają zakres przedmiotowy uzgodnienia. Ponadto błędnym i niezgodnym z sytuacją faktyczną jest uzgodnienie dostępu do drogi publicznej od ul. [...] i ul. [...] poprzez istniejący zjazd do ul. [...] z uwagi na fakt, iż zjazd ten istnieje jedynie w dokumentach planistycznych, jest usytuowany pod skosem i zachodzi na sąsiednią działkę, a także - znajduje się on w strefie skrzyżowania o znacznym natężeniu ruchu. Ponadto fragment działki od ul. [...] jest zbyt wąski, by lokalizować na nim zjazd. Błędnym jest też ustalenie, iż lokalizowana zabudowa będzie znajdowała się 8 m od krawędzi ulic, gdyż działka jest zbyt mała, aby mogła spełniać wymagania dobrego sąsiedztwa oraz inne przewidziane w Prawie budowlanym i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 sygn. akt II SA/Kr 168/08 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ l instancji powinien wyjaśnić kwestię zjazdu z działki nr [...] obr. [...] na ul. [...], zarzut skarżącego co do braku możliwości obsłużenia inwestycji przez ul. [...] i [...] oraz zbadać, czy wszystkie strony postępowania brały w nim udział oraz czy prawidłowo zostały dokonane doręczenia. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i treścią rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006r., ponownie uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że przedłożony projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy w załączniku nr [...], pkt [...], po dopisaniu uwag zawartych w sentencji niniejszego postanowienia określi warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Obsługa komunikacyjna od ul. [...] powinna być przeprowadzona zgodnie z istniejącą organizacją ruchu, wyłącznie na relacje prawoskrętne, a trasy projektowanego uzbrojenia terenu w ramach przedmiotowej inwestycji w zakresie przebiegu w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...] należy uzgodnić z Zarządem Dróg i Transportu w K. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli A. P. M., C. D. i A. B. C. D. podniosła, że planowana inwestycja utrudni użytkowanie przyległych ulic z uwagi na duży ruch samochodowy i światła na skrzyżowaniu. Wskazała również, że działka nie nadaje się na inwestycję z powodu małych rozmiarów, a ponadto leży w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i dlatego nie powinna być wydana w stosunku do niej decyzja o warunkach zabudowy. sygn. akt II SA/Kr 168/08 A. P. M. oraz A. B. w swoich zażaleniach zarzucili, że nie można dokonać uzgodnienia pozytywnego, jeśli wprowadzone są uwagi, tym bardziej, że wprowadzone uwagi prowadzą faktycznie do nowego uzgodnienia. Ponadto zdaniem żalących się usytuowanie zjazdu z działki w miejscu wskazanym w uzgodnieniu jest niemożliwe, gdyż zjazd ten istnieje jedynie w dokumentacji planistycznej, jest usytuowany pod skosem i zachodzi na działkę sąsiednią. Taka sytuacja skutkuje niemożnością wydania wnioskowanej decyzji. Zjazd ten znajduje się w strefie istniejącego skrzyżowania o znacznym natężeniu ruchu i spowoduje znaczne zagrożenie wypadkami, bowiem nie będzie widoczny dla samochodów poruszających się ul. [...] na prawoskręcie w ul. [...]. Fragment działki od strony ul. [...] jest zbyt wąski, aby możliwym było na nim ustanowienie zjazdu. Z kolei usytuowanie zjazdu na ul. [...] doprowadzi do powstania utrudnień w ruchu na i tak zatłoczonej ulicy, która stanowi główną arterię komunikacyjną [...] z centrum miasta. Ponadto żalący się wskazali, że organ l instancji ostatecznie nie rozstrzygnął, czy istnieje zjazd z działki nr [...] 2 obr. [...] na ul. [...], bowiem nie przeprowadzono wizji lokalnej. Obie drogi, zarówno ul. [...], jak i [...] to drogi powiatowe, które powinny charakteryzować się ograniczoną liczbą i częstotliwością zjazdów, szczególnie w miejscach przylegających do skrzyżowań. Żalący się wnieśli o to, aby wjazd miał miejsce od strony ul. [...], bowiem tylko taka lokalizacja umożliwia maksymalne oddalenie od skrzyżowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 kpa, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zdaniem Kolegium w postępowaniu sygn. akt II SA/Kr 168/08 toczącym się w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ l instancji wykonał zalecenia Kolegium. Usunięto bowiem sprzeczność, jaka występowała w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007r., dającą możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki w istocie od dwóch stron, zarówno od ul. [...], jak i od ul. [...]. Obecnie obsługa komunikacyjna będzie się odbywać wyłącznie w oparciu o relacje prawoskrętne i od ul. [...]. Naprawiono również niedociągnięcia natury formalnej, ponieważ do A. L. została wysłana korespondencja dotycząca zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i postanowieniu z dnia [...]r. i po powtórnym awizowaniu została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Odnośnie zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że kwestia braku zgody na przedmiotową inwestycję będzie rozpoznawana w dalszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz na kolejnym etapie postępowania, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę - w przypadku pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. B., domagając się uchylenia przedmiotowego postanowienia, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem dokonania negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniu zarzucono niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie nieprawidłowej interpretacji art. 53 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiającej się tym, iż organy administracji dokonały pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podano, że skarżąca podtrzymuje dotychczasowe zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu sygn. akt II SA/Kr 168/08 przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak również postanowienie Prezydenta Miasta wydane w niniejszym postępowaniu dotknięte są wadą nieważności. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 kpa organy administracji są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że każde działanie podjęte przez organ administracji musi opierać się na konkretnym przepisie prawa, który daje organowi kompetencję do załatwienia danej sprawy i stanowi podstawę jego działania. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a decyzja taka w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi. Ponadto przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że uzgodnienie z zarządcą drogi dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sytuację, w której wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Zatem w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zarządcą drogi, podstawę prawną dla działania organu dokonującego uzgodnienia stanowią przytoczone wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 kpa. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyległego do pasa drogowego, a organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest Prezydent Miasta. Jak wynika z akt sprawy bezspornym jest, że ul. [...] oraz ul. [...] sygn. akt II SA/Kr 168/08 w K. są drogami powiatowymi leżącymi w granicach miasta na prawach powiatu. Zatem zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jej zarządcą jest Prezydent Miasta, który stosownie do art. 21 ust. 1 tejże ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Na terenie miasta K. pełnienie funkcji zarządcy dróg powiatowych w dniu dokonywania uzgodnienia należało do [...] Zarządu Dróg (po reorganizacji dokonanej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r. do Zarządu Dróg i Transportu). Należy podkreślić, że powierzenie wyspecjalizowanej jednostce wykonywania zarządu dróg powiatowych nie powoduje utworzenia odrębnego podmiotu uprawnionego do wydawania władczych rozstrzygnięć jako organu administracji publicznej, a decyzje lub postanowienia wydawane w ramach sprawowania zarządu tych dróg są wydawane z upoważnienia organu uprawnionego przez ustawę o drogach publicznych do wykonywania tego zarządu, a więc w niniejszej sprawie - z upoważnienia Prezydenta Miasta. Dlatego też zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 kpa, który mówi o uzgodnieniu przez "inny organ". Natomiast w rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz organu uzgadniającego, zatem brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie II OSK 922/07, w którym NSA stwierdził, że "art. 106 kpa nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydawania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie IV SA/Wa 2240/06, w którym orzekł, że Jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie tych organów." Skoro zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz organu sygn. akt II SA/Kr 168/08 będącego zarządcą drogi, podstawą prawną do wydania postanowienia Prezydenta Miasta nie mógł być art. 63 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 106 kpa. Zatem zarówno postanowienie organu l instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.