II SA/Kr 168/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Ostateczną decyzją z dnia 16 września 2016 r. nr [...] znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora: "Firma A B. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa muru oporowego na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z.". W. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na brak jego udziału w tym postępowaniu, jednak postanowieniem z dnia 25 października 2016 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia W. D. Wojewoda postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 606/17 uchylił oba wskazane wyżej postanowienia. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że analizę prawa wnioskodawcy do udziału w postępowaniu organy winny prowadzić w toku wznowionego postępowania. Starosta [...] - uznając, że wniosek został złożony w terminie określonym przepisami art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowieniem z 25.01.2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 16.09.2016 r., a następnie decyzją z nr [...] z 25.04.2018 r. znak: [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z 16.09.2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia wykazało, że obszar oddziaływania inwestycji określony w pierwotnym postępowaniu ustalony został prawidłowo i nie obejmuje należących do wnioskodawcy nieruchomości nr [...], zatem wnioskodawcy nie przysługuje status stron postępowania. Po rozpoznaniu odwołania W. D. Wojewoda decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że występując z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na muru oporowego W. D. zarzucił, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Głównym dokumentem podlegającym analizie przy ustalaniu obszaru oddziaływania jest projekt budowlany, w szczególności część graficzna projektu zagospodarowania terenu, sporządzona na aktualnej mapie do celów projektowych. Przepisy regulujące zakres i treść mapy do celów projektowych regulowane są między innymi rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21.02.1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U.95.25.133). Ponadto wymagania co do zawartości projektu zagospodarowania terenu szczegółowo wymieniono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego budownictwie (tekst jednolity - [...]). Zgodnie z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia: Część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, zaznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową; 3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekrój e pionowe terenu; (...). Organy administracji architektoniczno-budowlanej opierają się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Przedłożona do akt sprawy mapa do celów projektowych stanowi kopię aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało potwierdzone oryginalną pieczęcią Starostwa Powiatowego w K.. Projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na kserokopii tej mapy zasadniczej. Mapa ta zawiera wszystkie istotne oznaczenia wymienione w cytowanym powyżej rozporządzeniu. Analiza treści projektu zagospodarowania terenu dokonana przez organ odwoławczy pozwala na stwierdzenie, że z projektu tego nie wynika, aby inwestycja w jakikolwiek sposób miała oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Układ poziomic na mapie wskazuje, że nieruchomość skarżącego, granicząca z terenem inwestycji południowo zachodnim narożnikiem, jest usytuowana częściowo na równi z górną granicą skarpy, czyli poziomu docelowego - do wyrównania po realizacji projektowanego wzdłuż dolnej granicy skarpy muru oporowego, a teren opada jednostajnie w kierunku południowym. Po sprawdzeniu rzędnych terenu - kierunku spływu wód, organ odwoławczy nie stwierdza aby w projekcie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Z projektu nie wynika, aby realizacja inwestycji powodowała naruszenie stosunków wodnych, projekt nie przewiduje zmiany spadku terenu jedynie "wypłaszczenie" tego terenu poprzez nasypanie gruntu do poziomu górnej krawędzi skarpy. Skarżący, we wniosku o wznowienie postępowania wywodzi interes prawny z tytułu lokalizacji muru oporowego w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do niego nieruchomości, jednak z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt znajduje się w odległości minimum 5 m od wskazywanego przez skarżącego narożnika działki nr [...]. Również podnoszone w zażaleniu zarzuty dotyczące braku w projekcie budowlanym odpowiednich badań gruntu i analiz dotyczących geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Projekt budowlany zatwierdzony skarżoną decyzją z 16.09.2016 r. zawiera bowiem opracowanie "Geotechniczne warunki posadowienia" obejmujące opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny sporządzoną przez uprawnionego geologa dr J. B. na potrzeby projektowanej inwestycji (karty nr 43-55). Ponadto w części konstrukcyjnej projektu, znajdują się odniesienia do ww. opinii, co powoduje, że nie sposób uznać, że projekt ten nie uwzględnia badań gruntu stanowiących podstawę do jej sporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości rozwiązań projektowych przez skarżącego. Wyjaśnia się, że za prawidłowość konkretnych rozwiązań projektowych i obliczeń, dobór materiałów, itp., odpowiadają autorzy projektu - uprawnieni projektanci i ew. sprawdzający, będący członkami izb samorządu zawodowego, posiadający odpowiednie wykształcenie, praktykę i przygotowanie zawodowe. Podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący braku spójności projektu budowlanego w zakresie zamieszczonych w nim przekrojów muru oporowego został sformułowany w stosunku do projektu przedstawiającego pierwotne zamierzenie inwestora czyli "Rozbudowy budynku usługowego o dodatkowe sale dydaktyczne w placówce oświatowej, wraz ze zbiornikiem na wody opadowe, murem oporowym na dz. [...], [...], [...] w B. gmina Z.". Zatem nie dotyczy projektu budowlanego analizowanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę o ograniczonym przez inwestora zakresie. Skoro wniosek oraz postanowienie o wznowieniu postępowania dotyczyły kwestii uznania wnioskodawcy za stronę tego postępowania, przyjęcie przez organ, iż wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje powoduje, iż brak jest podstaw do analizy przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowości wydanej decyzji w pozostałych aspektach. Za prawidłową uznano decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji z 16.09.2016 r., nie analizowano natomiast prawidłowości decyzji z 16.09.2016 r. o pozwoleniu na budowę. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. D., zarzucając jej naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: 1. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę muru oporowego, który zmienił kierunek i natężenie odpływu wód opadowych w ten sposób, iż mogą one spływać na nieruchomość skarżącego, co stanowi zarazem bezpośrednią immisję na działkę nr [...]; 2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] będąca własnością skarżącego nie jest nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanego muru oporowego, podczas gdy z dokumentacji budowlanej, jak też mapy do celów projektowych wynika, iż wody opadowe mogą spływać na nieruchomość skarżącego, jak też mur oporowy powoduje częściowe zacienienie jego własności; 3. art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że do ustalenia właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu konieczne jest wskazanie przepisu prawa, z którego wynikałoby oddziaływanie obiektu na daną własność, podczas gdy z naruszonej normy taki wymóg nie wynika, a dodatkowo przyjmując argumentację organów, oddziaływanie przedmiotowego muru oporowego na własność nieruchomości Skarżącego znajduje oparcie w art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 234 ustawy Prawo wodne; 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym między innymi zgłoszenia wniosków dowodowych, powołania świadków, zapoznania się z dowodami już zgromadzonymi i wypowiedzenia się w ich przedmiocie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, określonych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mur oporowy w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów administracji, powoduje częściowe zacienienie nieruchomości skarżącego, albowiem jak zostało to stwierdzone wielokrotnie przez organ I i II instancji, mur oporowy będzie wystawał na wysokość około 60 cm ponad granicę działki pana W. D.. W związku z tym zacieniona zostanie skrajna część nieruchomości skarżącego, co wykluczać będzie m.in. posadzenie tam roślinności, jak również zwiększyć się może zawilgocenie terenu. Takie czynniki są immisją w rozumieniu art. 144 k.c. Gdyby więc hipotetycznie uznać za prawidłowe twierdzenia organów administracji o potrzebie wskazania określonej normy prawnej potwierdzającej interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, poprzez możliwość naruszenia własności skarżącego w sposób wskazany w art. 144 k.c. powinien on uzyskać status strony postępowania. Nadto, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - prawo wodne (wcześniej: art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - prawo wodne), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpł3wu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Budowa muru oporowego w bezpośredniej bliskości działki skarżącego może spowodować, iż woda opadowa będzie spływać na działkę [...], będącą jego własnością, jak również wysoce prawdopodobnym jest, iż mur oporowy będzie zatrzymywać wodę bezpośrednio pod powierzchnią gruntu, co spowoduje jego niestabilność i grząskość. Powyższe argumenty jasno wskazują, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, albowiem jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania muru oporowego. Możliwe jest zalanie lub podtopienia części jego działki w wyniku sztucznego zatrzymania wody przez mur oporowy, częściowe zacienienie skraju działki nr [...], jak też niebezpieczeństwo odprowadzania wód opadowych na jego własność. Na obecnym etapie postępowania organy administracji powinny przyznać skarżącemu przymiot strony, a następnie w toku postępowania administracyjnego, badać czy faktycznie istnieje oddziaływanie muru oporowego, zwłaszcza poprzez kierunek odpływu wód opadowych i ich możliwość zatrzymania na działce nr [...] i dopiero w tak zakrojonym postępowaniu ważyć wzajemne interesy stron postępowania przy rozstrzyganiu podstaw i warunków ewentualnego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy obydwu instancji, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 606/17 Sąd wskazał: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ (...) wznowi - na wniosek W. D. – postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...], nr [...] znak: [...] z dnia 16 września 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę muru oporowego na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z.. Ustalając we wznowionym postępowaniu, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną Starosta [...] winien wziąć pod uwagę brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym jest natomiast – zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie niniejszą sprawę powyższe wskazania zostały w pełni wykonane. Starosta [...] postanowieniem z 25.01.2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 16.09.2016 r., a następnie przeprowadzono analizę obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Wynik tej analizy pozwolił na stwierdzenie, że należąca do skarżącego działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sąd całkowicie podziela wyniki tej analizy. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest inwestycja polegająca na budowie muru oporowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., gmina Z.. Mur ma być usytuowany w najmniejszej odległości ok. 5 metrów od południowo – zachodniego narożnika działki skarżącego przy pochyleniu gruntu w kierunku południowym. Zwrócono uwagę, że projekt nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód, a jedynie "wypłaszczenie" istniejącej skarpy poprzez nadsypanie gruntu do jej górnej krawędzi. Nie nastąpi więc wskazywana przez skarżącego zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla jego nieruchomości, która jest usytuowana na równi z górną granicą skarpy. Kwestie geotechniczne planowanej inwestycji zostały wyjaśnione w opracowaniu stanowiącym część zatwierdzonego projektu budowlanego (str. 43 i następne projektu). Również w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia oddziaływania projektowanego obiektu na działkę skarżącego. Również zarzut możliwego zacieniania działki skarżącego nie może odnieść skutku. Organ I instancji wyjaśnił w decyzji, że mur oporowy będzie widoczny na wysokość 60 cm powyżej poziomu działki skarżącego. Biorąc pod uwagę, że w najbliższym miejscu odległość tego muru od narożnika działki skarżącego wynosi ok. 5 metrów, a pozostała część muru znacznie oddala się od działki W. D. jest bardzo wątpliwe, czy w ogóle do jakiegokolwiek zacienienia choćby fragmentu działki nr [...] będzie dochodziło, nawet jednak gdyby faktycznie tak się stało, to i tak nie stanowi to o spełnieniu przesłanki z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i przyznaniu skarżącemu prawa strony postępowania. W przepisach tych mowa jest bowiem o spowodowaniu "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu", przy czym chodzi o zagospodarowanie go w sposób objęty zakresem ustawy Prawo budowlane, nie zaś o ewentualne utrudnienia w pielęgnowaniu roślinności. Z całą zaś pewnością prawa do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie można wyprowadzać z faktu potencjalnych immisji w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego, które inwestycja będzie wywierać na działki sąsiednie. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż "na obecnym etapie postępowania organy administracji powinny przyznać skarżącemu przymiot strony, a następnie w toku postępowania administracyjnego, badać czy faktycznie istnieje oddziaływanie muru oporowego" trzeba zwrócić uwagę, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu skarżący miał przymiot strony w toczącym się postępowaniu, zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wydanym w sprawie wyroku. To właśnie w tym – formalnie toczącym się – postępowaniu administracyjnym bada się ponownie, czy wskazywana przez skarżącego przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje potwierdzenie. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. brak potwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, o czym orzeczono prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Na koniec wskazać należy, że przywoływany w skardze wyrok tutejszego Sądu o sygn. II SA/Kr 109/18 dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego tj. sprawy z zakresu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), zaś mur oporowy posadowiony został na całej długości działki, przez właściciela działki położnej niżej, pełniąc funkcje zapory dla spływającej naturalnie wody z nieruchomości położnej wyżej. Taka sytuacja faktyczna w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty skargi - zarówno dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – nie znajdują uzasadnienia. Kontrolowane postępowanie przeprowadzono w sposób szczegółowy i wyczerpujący, zastosowano się do wiążących wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.