II SA/Kr 1681/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r sprawy ze skargi E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 maja 2001 r, Nr : [...] r w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia 8 maja 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., Nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u E. D. chorób zawodowych wymienionych w poz. 4, 6, 14 i 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się do wskazania, że zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy "[...]" w [...] i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] rozpoznane u E. D. schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się E. D.. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano, że w latach 1961-1988 E. D. pracował w H. w [...] na stanowiskach: robotnika za- i wyładunków, opróżniacza talbotów, operatora urządzeń wielkopiecowych, operatora urządzeń produkcyjnych oraz operatora urządzeń wyładowczych w narażeniu na pył zawierający wolną krzemionkę, ponadnormatywny hałas oraz w kontakcie z substancjami toksycznymi. Podniesiono także, że E. D. był badany w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...].1999r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy "[...]" w [...] po przeprowadzonych badaniach orzekł o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz zaćmy pochodzenia zawodowego. Rozpoznano przewlekły nieżyt śluzówki gardła i krtani podsychający oraz obustronny niedosłuch typu odbiorczego miernego stopnia (średni ubytek słuchu, po uwzględnieniu presbyacusis, wynoszący dla UP=22dB, UL=24db - co z lekarskiego punktu widzenia nie daje podstaw do uznania go za zawodowy), nie spełniające warunków do uznania choroby zawodowej. Przeprowadzone w wyniku odwołania ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] również nie doprowadziły do rozpoznania występujących u E. D. schorzeń jako zawodowych. W orzeczeniach lekarskich z dnia [...].2000r. wskazano, że wykonane obecnie badania czynnościowe układu oddechowego nie ujawniły zaburzeń wentylometrycznych, co przy prawidłowym badaniu gazometrycznym krwi w spoczynku świadczy o braku cech niewydolności oddechowej i nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli. Stwierdzone badaniem laryngologicznym zmiany w obrębie górnych dróg oddechowych pozwalają rozpoznać przewlekłe proste podsychające zapalenie gardła i krtani nie figurujące w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Badaniem okulistycznym nie stwierdzono zmian zaćmowych w obrębie soczewek obu oczu. Badanie zaś audiometryczne wykazało niedosłuch obustrony typu odbiorczego. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą UP -14 dB, UL - 15dB. W ocenie Instytutu ubytki słuchu tej wielkości nie powodują upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Odnośnie rozpoznanego u E. D. ubytku słuchu, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął również stanowisko zespołu ekspertów zawarte w piśmie MZiOS z dnia [...] .1999r. dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas, w przypadku stwierdzenia na podstawie specjalistycznych badań ubytku słuchu o wielkości nie przekraczającej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Przyjęta zasada "30 dB" oznacza, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Dlatego decyzja o niestwierdzeniu u E. D. choroby zawodowej została utrzymana w mocy. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję E. D. powołał się na szczególnie ciężkie warunki, w których pracował przez 26 lat. Wpłynęły one negatywnie na jego zdrowie powodując choroby zawodowe. Dodał ponadto, że ze względu na stan zdrowia jest inwalidą I grupy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że szczególnie szkodliwe warunki pracy, na które zwraca uwagę skarżący w swojej skardze, zostały przez organ uwzględnione zarówno przy rozpoznawaniu, jak i orzekaniu o chorobie zawodowej. Samo jednak występowanie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie stanowi o rozpoznaniu i stwierdzeniu choroby zawodowej, występujące bowiem u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznały u skarżącego chorób zawodowych, wobec czego organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustrony typu odbiorczego. W orzeczeniu lekarskim z dnia 9.04.1994r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy "[...]" w [...] po przeprowadzonych badaniach rozpoznał obustronny niedosłuch typu odbiorczego miernego stopnia (średni ubytek słuchu, po uwzględnieniu presbyacusis, wynoszący dla UP=22dB, UL=24db) przyjmując, że z lekarskiego punktu widzenia nie daje podstaw do uznania go za zawodowy. Ponowne badania lekarskie w Instytutucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wykazały, że średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą UP -14 dB, UL - 15dB. W ocenie Instytutu ubytki słuchu tej wielkości nie powodują upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadne stanowisko zespołu ekspertów zawarte w piśmie MZiOS z dnia [...].1999r. dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas. Przyjęto w nim zasadę "30 dB" oznaczającą, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najwyżej 30 dB, nie są oparte na delegacji ustawowej, nie stanowią zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będace źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia są jednozdaniowe. Ponadto w odniesieniu do stopnia uszkodzenia słuchu skarżącego zdają się być rozbieżne w swej treści, wskazując różny stopień jego uszkodzenia. Wątpliwości te nie zostały przez organ administracyjny wyjaśnione. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.