II SA/Kr 1682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 96 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) Wójt Gminy S. zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1 o powierzchni 2.70 ha, Kw [...], której współwłaścicielami są P.B. i S.B. . W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego w dniu 26 listopada 2004 r. przez Radę Gminy S. , zatwierdzonego Uchwałą Nr [...], podział przedmiotowej nieruchomości ma na celu wydzielenie dwóch działek pod budownictwo zagrodowe, drogi dojazdowej do działek użytkowanych rolniczo oraz uregulowanie granic międzysąsiedzkich według faktycznego użytkowania. Podział ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy , a opracowany przez geodetę posiadającego wymagane uprawnienia, zaś projekt podziału odpowiada wymogom formalnym. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.B. , podnosząc, że zaskarżone decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych oraz, że narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy nie został w sprawie w sposób prawidłowy zebrany i rozpatrzony. Organ winien był poczynić ustalenia czy dokonany przez biegłego geodetę podział nieruchomości nie narusza prawa skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej. Do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem i stanowiącej własność P.B. i S.B. , należą bowiem nieruchomości znajdujące się w jej posiadaniu, na której niegdyś stał jej dom rodzinny. Skarżąca wskazała także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt podał, iż oparł się na projekcie podziału nieruchomości opracowanym przez uprawnionego geodetę J.K. , tymczasem dołączona do decyzji mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez geodetę M.T. . Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z 2000r. z późn. zm.), w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004r. z późn. zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr 1 stanowi współwłasność P.B. i S.B. W dacie dokonywania podziału tej nieruchomości skarżącej M.B. nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, a zatem uznać należy, że nie jest ona stroną postępowania podziałowego. Sam fakt doręczenia skarżącej decyzji wydanej przez organ l instancji, nie ma wpływu na przyznanie jej statusu strony w niniejszym postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do statusu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi, z którego wynika, że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność innej osoby, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział nie są stronami tego postępowania. Uznając, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ wydał postępowanie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B. , zarzucając naruszenia art. 28 k.p.a polegające na błędnym przyjęciu, iż dokonanie podziału nieruchomości nie ma wpływu na jej prawa, a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz dowolną oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, jej uprawnienie do występowania jako strona w sprawie podziału działki nr 1 wynika z faktu, iż jest ona osobą, której przysługuje roszczenie o stwierdzenie nabycia prawa własności części nieruchomości podlegającej podziałowi. Skarżąca podniosła, także, że organ powinien był poczynić ustalenia czy fakt podziału nieruchomości nie ma wpływu na zakres praw którymi dysponuje, a nie tylko ograniczyć się do zbadania czy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i na tej podstawie przyjąć, iż nie jest ona stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na decyzję organu II instancji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na stwierdzony przez ten organ brak przymiotu strony postępowania administracyjnego przez podmiot składający odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98 póz. 1071 z późn. zm) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie organ administracji II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim podnieść należy, iż przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Uznać należy iż każdorazowo rozpatrywać go należy z razem z art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (vide Robert Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C. H Beck Warszawa 2008 r.). Innymi słowy, organ II instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji, kiedy na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji organu l instancji, organ ten stwierdza bezprzedmiotowość postępowania, która wynikła na tym właśnie etapie. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, iż organ II instancji winien jest umorzyć postępowanie odwoławcze w sytuacji, kiedy odwołanie zostało wniesione przez podmiot który nie statusu strony danego postępowania administracyjnego. Przytoczyć tu można uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), w której sąd ten orzekł iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sądy Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie IV SA 1643/97 w którym sąd ten orzekł, iż jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot je wnoszący nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 17 listopada 1998 r. w sprawie MISA 1279/97. a także w wyroku z 4 sierpnia 1999 r. w sprawie IV SA 658/05, oraz w wyroku z 9 marca 1999 r. w sprawie l SA 627/09. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w całości podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wskazać zatem należy, iż przymiot strony postępowania, uzależniony jest nie od woli podmiotu zainteresowanego w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej, ale od spełnienia przez nią obiektywnych, określonych przepisami prawa kryteriów statuujących ten przymiot, co powinno być objęte kontrolą organu administracji na każdym etapie postępowania. Prawidłowo zatem organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze (jako bezprzedmiotowe) stwierdzając, iż odwołanie pochodzi nie od strony postępowania, ale od podmiotu który przymiotu tego nie posiada. Przepisem który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzująca stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny) ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, podzielany także przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 ma materialnoprawny charakter który swoje źródło ma w normach prawa administracyjnego. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 LEX nr 43262 gdzie sąd przyjął, iż interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Co za tym idzie - organ wyższego stopnia (organ II instancji) nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu l instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia na orzeczenie organu l instancji przez podmiot który nie ma przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, organ II instancji winien postępowanie odwoławcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z sytuacja takiej jest skarżąca. W odwołaniu jakie złożyła od decyzji l instancji podnosi, iż części nieruchomości będącej przedmiotem podziału znajduje się w jej posiadaniu i że gromadzi dokumentację w celu wniesienia o uregulowanie własności nieruchomości, a w skardze wskazuje natomiast, że jest osobą której przysługuje roszczenie o stwierdzenie prawa własności do części nieruchomości ulegającej podziałowi. Okoliczności te nie przesądzają o posiadanym przez skarżącą interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. który czyniłby ją stroną postępowania administracyjnego o podział tej nieruchomości. Roszczenia oparte o przepisy prawa cywilnego mające na celu uzyskania prawa własności do nieruchomości (nie oceniając ich zasadności) nie mogą przesądzać, iż osoba która takie roszczenia podnosi, ma interes prawny dotyczący postępowania o podział tej nieruchomości w oparciu o przepis art. 96 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.). Po pierwsze - jak mowa o tym wyżej, zdaniem sądu, interes prawny strona postępowania administracyjnego wywodzić musi z przepisów administracyjnego prawa materialnego, a po drugie podział tej nieruchomości w żaden sposób nie wpływa ani nie niweczy jej roszczeń jakie wywodzi z przepisów kodeku cywilnego w stosunku do tej nieruchomości. Organ II instancji prawidłowo zatem odmówił skarżącej przymiotu strony i umorzył postępowania odwoławcze. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. ;