II SA/Kr 1687/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg D.K. i Ł.B. na uchwałę nr XLVIII-452-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Andrychów w zakresie parceli położonych w miejscowości Sułkowice skargi oddala D.K. i Ł.B. wnieśli do WSA w Krakowie skargi na uchwałę nr XLVIII-452-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Andrychów, w zakresie dotyczącym działek będących własnością skarżących, tj. odpowiednio działek nr [...] ,[...] ,[..] itd... oraz działki nr [...], położonych w [...], gmina Andrychów. D.K. wymienionej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. w zw. z art. 4 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U.2017.1332 t.j. z dnia 2017.07.06) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2017.1073 t.j. z dnia 2017.06.02, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-2 i pkt 6-7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1-2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie przez organ władztwa planistycznego i naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, przejawiające się w nieposzanowaniu prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz istniejącego stanu zagospodarowania przestrzeni, nieuzasadnione ograniczenie prawa zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, pomimo braku przeciwwskazań ze strony interesu publicznego, co doprowadziło do naruszenia nadrzędnych konstytucyjnych zasad: ochrony prawa własności – poprzez nieuzasadnione i niewspółmierne ograniczenie jego wykonywania oraz równości wobec prawa – poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na wyżej opisany akt prawa miejscowego i stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej działek położonych w S. , gm. Andrychów o nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , ewentualnie stwierdzenie, że w powyższym zakresie akt ten został wydany z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata, stosownie do norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że powołaną wyżej uchwałą zakwalifikowano ww. działki, stanowiące jego własność, jako "tereny zieleni nieurządzonej" lub jako "tereny zieleni – lasy". Spowodowało to ograniczenie sposobu dysponowania przedmiotem własności (zarówno w aspekcie dokonywania czynności prawnych, jak i faktycznych), a tym samym doprowadziło do obniżenia wartości rynkowej nieruchomości. Skutkiem takiego określenia przeznaczenia tych działek jest również ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności przez skarżącego, chociażby przez pozbawienie go prawa zabudowy tych terenów. Skarżący wskazał, że podstawę jego żądania stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – zaskarżona uchwała, jako akt prawny ingerujący w indywidualne i konkretne uprawnienia jednostek, stanowi przejaw działalności gminy w zakresie administracji publicznej, a zatem podlega kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o ww. przepis. Jednocześnie skarżący, jako właściciel nieruchomości, których dotyczą postanowienia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiada interes prawny, który został naruszony w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skarżący wskazał przy tym, że dokonane ograniczenie przysługującego mu prawa własności nie pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności i stanowi nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. W dalszej części swojego wywodu skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w najbliższym sąsiedztwie działek objętych skargą znajdują się działki zabudowane, co prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania przeznaczenia działek położonych w terenie o praktycznie identycznym ukształtowaniu. Ponadto konsekwencją tego jest spadek atrakcyjności działek skarżącego na rynku nieruchomości poprzez brak możliwości ich zabudowy. Prowadzi to wreszcie, mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, do ograniczenia swobody obrotu tymi gruntami. Zdaniem skarżącego, zarówno fakt, że jego poprzednik prawny nie skorzystał z prawa do zaskarżenia rozwiązań zawartych w projekcie planu, jak i fakt, że ze skargą występuje po dłuższym czasie od uchwalenia planu, nie mają znaczenia, ponieważ prawo własności nie jest ograniczone w czasie, a wzrastający stopień urbanizacji regionu wskazuje na to, że kwestia możliwości swobodnego dysponowania prawem własności nieruchomości, w tym też na cele budowlane, właśnie z biegiem czasu nabiera coraz większego znaczenia. Skarżący podniósł także, że nie stanowi podstawy uznania jego stanowiska za niezasadne okoliczność, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie są kompatybilne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Andrychów. W studium bowiem określa się jedynie ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast jej konkretyzacja następuje w miejscowym planie. Dopiero uwzględniając, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie ich przeznaczenie, należy oceniać, czy przeznaczenie terenów w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Zarzuty sformułowane w skardze złożonej przez drugiego ze skarżących – Ł.B. i treść jej uzasadnienia były analogiczne jak w skardze powołanej wyżej. Stosownie do przepisu art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd zarządził połączenie obydwu spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz nie ograniczyła i nie naruszyła prawa własności nieruchomości skarżących. Organ podkreślił, że skarżący nabyli własność działek, będących przedmiotem skarg, już po wejściu w życie zaskarżonego miejscowego planu, a zatem nabywając ich własność, znany był im stan prawny ukształtowany przez ten miejscowy plan. Wskazał ponadto, że przepisami ustawowymi, które umożliwiają ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujące instytucję władztwa planistycznego gminy. Uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło zgodnie z odpowiednią procedurą – po stwierdzeniu zgodności jego ustaleń z ustaleniami studium i po umożliwieniu osobom zainteresowanym złożenia wniosków i uwag do projektu. Poprzednicy prawni skarżących nie skorzystali z prawa zgłoszenia uwag i wniosków, tym samym akceptując ustalenia miejscowego planu. Organ podniósł również, że uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu mogło być dokonane wyłącznie po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami obowiązującego dla gminy Andrychów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki należące do skarżących zakwalifikowano jako tereny zieleni. Względami, które przesądziły o takim przeznaczeniu przedmiotowych terenów, były uwarunkowania środowiskowe, zrównoważony rozwój oraz ład przestrzenny. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie dokonano ważenia interesu prywatnego właścicieli działek objętych skargą i interesu publicznego, dając ostatecznie prymat temu ostatniemu. Przeznaczenie działek w terenie bezpośrednio przylegającym do działek skarżących na cele mieszkaniowe nie narusza zasady równości, ponieważ działki te na dzień uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu w większości były już zabudowane. Dokonana ingerencja w prawo własności skarżących była bardzo ograniczona z uwagi na to, że przeznaczenie ich działek w zasadzie nie uległo zmianie. Zmiana polegała jedynie na braku przeznaczenia ich pod zabudowę. W konkluzji organ wskazał, że przyjmując zaskarżony akt, nie naruszono istoty prawa własności ówczesnych właścicieli działek objętych skargami, a obecni właściciele mogli na dzień ich nabycia jednoznacznie określić stan prawny nabywanych nieruchomości. W ocenie organu, zmiana właściciela nieruchomości w obszarze obowiązującego prawa miejscowego nie stanowi wystarczającego argumentu do zmiany przeznaczenia terenu najpierw w studium, a następnie w planie miejscowym, jeżeli uwarunkowania, na podstawie których to przeznaczenie zostało ustalone, nie zmieniły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Po myśli art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiot niniejszych skarg stanowi uchwała nr XLVIII-452-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Andrychów (dalej: plan miejscowy), w zakresie dotyczącym działek będących własnością skarżących, tj. odpowiednio działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... oraz działki nr [...] , położonych w [...] , gmina Andrychów . Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r., poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r., poz. 730, dalej: u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, że zaskarżona uchwała podjęta została dnia 31 sierpnia 2006 r., a więc przed wejściem w życie powołanej ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., należy w niniejszym postępowaniu stosować w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg należy zatem wskazać, że z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07, LEX nr 260435). W pierwszej kolejności należało rozważyć zatem, czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zostały one wniesione przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem Sądu wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skargi były bowiem poprzedzone stosownymi wezwaniami i wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, skarżący musi wykazać naruszenie swojego interesu prawnego uchwałą, a po drugie, uchwała powinna dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., ma charakter aktu prawa miejscowego, a więc niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2017 r., II SA/Gl 276/17, LEX nr 2339916). Zaskarżony plan miejscowy dla części Gminy Andrychów w zakresie obejmującym działki należące do skarżących, tj. działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... oraz działkę nr [...] , narusza ich interes prawny, ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu, na którym przedmiotowe działki się znajdują, wprowadza ograniczenia możliwości ich zabudowy, tym samym ingerując w zakres wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2018 r., II SA/Kr 1554/17, LEX nr 2458260). W dalszej kolejności wypada zwrócić uwagę na to, że samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zatem przepis szczególny w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., zawężając zakres przypadków stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Nie każda zatem sprzeczność z prawem będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sformułowany w rozpoznawanych skargach zarzut odnosi się do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego - poprzez naruszenie prawa własności skarżących, polegające na znacznym ograniczeniu prawa zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz naruszenie zasady równości – poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej działek położonych w bliskim sąsiedztwie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (tak wyrok NSA z 21 marca 2018 r., II OSK 2383/17, LEX nr 2477058). W realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym było, że w toku procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu poprzedni właściciele działek objętych skargami nie podnosili żadnych zastrzeżeń co do jego treści. Również sami skarżący swoje niezadowolenie w tym przedmiocie ujawnili dopiero kilka lat po nabyciu własności przedmiotowych działek. Zaskarżony miejscowy plan wszedł bowiem w życie w roku 2006, tymczasem skarżący nabyli własność działek objętych skargami już po tym fakcie – D.K. w 2007 roku, a Ł.B. w 2011 roku. W związku z tym, w dacie nabycia przedmiotowych nieruchomości, mieli oni świadomość co do ich stanu prawnego, w tym ograniczeń w możliwości ich zagospodarowania. Istotna w niniejszej sprawie była również okoliczność, że przyjmując w 2006 roku zaskarżony plan miejscowy, nie zmieniono przeznaczenia terenu, na którym położone są rzeczone działki, tylko utrzymano stan już wcześniej istniejący – ukształtowany postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującego już wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżący nie zostali zaskoczeni wprowadzeniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do nich działek, ponieważ takie ograniczenia istniały już przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu. Trafnie przy tym skarżony organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę różnorodne kryteria, nie ograniczające się tylko do walorów architektonicznych i ekonomicznych, na które powołują się skarżący, ale obejmujące również m. in. uwarunkowania środowiskowe, zrównoważony rozwój, a także ład przestrzenny, stosownie do postanowień przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Tereny, na których usytuowane są przedmiotowe działki, stanowią obszar o znacznych walorach krajobrazowych i ekologicznych, co uzasadnia ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania, w tym zabudowy. Na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wpływ miała również okoliczność, że ukształtowane postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżących, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego zarówno obecnie, jak i w dacie przyjęcia zaskarżonego miejscowego planu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy Andrychów. Przedmiotowy dokument planistyczny znacznie ogranicza bowiem możliwość zabudowy rzeczonych gruntów. Należy zaś podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z ustaleniami studium, co wynika z treści art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Miejscowy plan ma stanowić zatem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 536/16, LEX nr 2435330, wyrok WSA w Gliwicach z 28 grudnia 2017 r., II SA/Gl 1019/17, LEX nr 2445217). Do takiej sytuacji prowadziłoby natomiast wprowadzenie do zaskarżonego miejscowego planu postanowień umożliwiających nieograniczoną zabudowę objętych skargami działek. Za niezasadny należało wreszcie uznać również zarzut skarżących, że ograniczenie możliwości zabudowy ich gruntów narusza zasadę równości, z uwagi na to, że w najbliższej okolicy znajdują się działki zabudowane. Wypada w tym miejscu podzielić stanowisko skarżonego organu, że sąsiednie działki były już zabudowane w dacie wejścia w życie zarówno zaskarżonego miejscowego planu, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Nie sposób zatem uznać, że wejście w życie zaskarżonego aktu doprowadziło do zróżnicowania sytuacji prawnej skarżących w porównaniu z właścicielami działek sąsiednich. Mając na uwadze przytoczoną wyżej argumentację, należało dojść do wniosku, że uchwalając zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina Andrychów nie nadużyła przysługującego jej z mocy przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Wobec tego Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.