II SA/Kr 169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał inwestorowi A.R. doprowadzenie remontowanych i przebudowywanych pomieszczeń lokalu znajdujących się na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, tj. stanu z dnia 27 sierpnia 2005r. opisanego w przedłożonej inwentaryzacji oraz ekspertyzie technicznej. PINB określił, że w tym celu należy wykonać rozbiórkę ścian działowych pomieszczenia łazienki oraz skucie tynków ścian do stanu opisanego w inwentaryzacji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia 9 sierpnia 2005r. P.S. powiadomił, iż w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w K. przy ul. [...] prowadzone są bez stosownego pozwolenia prace budowlane, które ingerują w elementy konstrukcyjne budynku i stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa budowlanego tego budynku, mogąc doprowadzić do powstania katastrofy budowlanej. 12 sierpnia 2005r. podczas czynności kontrolnych w terenie ustalono, że w lokalu znajdującym się na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego [...]" zlokalizowanego przy ul. [...] w K. prowadzone były roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie pomieszczeń mieszkalnych, w ramach których wykonano: skucie tynków ścian i sufitów, remont warstwy podłogowej stropu (usunięto starą warstwę nad stropem i wyrównano powierzchnię chudym betonem ok. 7 cm, ułożono folię + styropian 8-10 cm oraz położono wylewkę zbrojoną 8-10 cm), zwężono otwory drzwiowe i wykonano nowe nadproża, zamurowano jeden otwór drzwiowy pomieszczenia, zamurowano również otwór drzwiowy w pomieszczeniu od strony podwórza. Stwierdzono także wykonanie nowej wewnętrznej instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i c.o. W pomieszczeniu mieszkalnym wykonana została zaś część ścianki działowej w celu wydzielenia łazienki. Wstępne oględziny i ocena wykonanych robót nie wykazały, aby wykonane prace stwarzały zagrożenie dla życia i zdrowia pozostałych mieszkańców budynku. Ustalono także, że inwestorem prowadzonych robót jest A.R. , który oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął w lipcu 2005r., nie posiadając pozwolenia na ich wykonanie. Obiekt, w którym prowadzone były roboty budowlane, nie był objęty opieką konserwatorską ani wpisany do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nakazał inwestorowi sporządzić inwentaryzację zrealizowanych robót wraz z ekspertyzą. Postanowienie to inwestor otrzymał w dniu 26 sierpnia 2005r. W dniu 1 września 2005 r. wpłynęła ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych wraz z ich inwentaryzacją. Z przedłożonych opracowań wynikało, że wykonane roboty budowlane pkt 4.3 ekspertyzy nie stanowiły zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców oraz zrealizowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Z części inwentaryzacyjnej ww. opracowania wynikało, że pozostały do wykonania: łazienka w pomieszczeniu od podwórka, posadzka oraz tynki i sufity pkt 7 ekspertyzy. Wobec zawiadomień P.S. o prowadzeniu robót budowlanych, mimo ich wstrzymania, oraz upływu terminu ważności wydanego postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane ponownie wstrzymano prowadzone roboty budowlane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. i postanowienie doręczono inwestorowi 28 grudnia 2005r. Następnie ponownie przeprowadzono oględziny w terenie oraz [...] marca 2006r. wydano kolejne postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2006r. z udziałem stron ustalono, że w stosunku do prac wykonanych i zinwentaryzowanych w będącej w aktach ekspertyzie i inwentaryzacji wykonano montaż stolarki okiennej i drzwiowej (bez drzwi wewnętrznych), dokończono wylewki cementowe, tynki ścian, obito sufit panelami drewnianymi, położono płytki w łazience, zamurowano otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej (wyjście na podwórko), przystąpiono do wykonywania instalacji gazowej w łazience (montaż rurki dł. 2,5 m). Wg A.R. montaż stolarki okiennej i drzwiowej miał miejsce na przełomie listopada i grudnia 2005r., tynki położono ok. 6 września 2005r., ściankę działową dokończono w październiku 2005r., zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej (wyjście z lokalu od strony podwórka) - koniec listopada 2005r. Strony postępowania, w tym wnioskodawca P.S. , nie zakwestionowały podanych przez inwestora terminów wykonania robót. Wobec tego oraz utraty ważności postanowienia z dnia [...] marca 2006r. kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. ponownie wstrzymano roboty budowlane. Przeprowadzono także kontrolę w terenie, która wykazała, że prowadzone roboty objęte niniejszym postępowaniem nie zostały zakończone. Sprawę kanalizacji postanowiono wyłączyć do odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem [...]. Organ I instancji uznał, że wykonane roboty stanowiły remont i przebudowę, zaś z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączone zostały roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), natomiast prace polegające na przebudowie z takiego zwolnienia nie uzyskały (art. 29-30 in fine Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, PINB uznał za uzasadnione wdrożenie procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego i wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prowadzonych robót budowlanych. PINB wyjaśnił, że w przypadku wykonywania robót, pomimo ich wstrzymania, właściwy organ przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazuje rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Tymczasem A.R. wykonał część robót, pomimo ich wstrzymania, tj. położenie tynków wewnętrznych ścian oraz dokończenie ścianki działowej i urządzenie pomieszczenia łazienki (położono flizy). W pozostałej części wykonano roboty poza okresami ich wstrzymania. Dlatego w ocenie PINB właściwym było wydanie nakazu doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego, tj. z dnia ich pierwszego wstrzymania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.R. , zarzucając jej: – rażące naruszenie art. 28 kpa oraz art. 10 kpa poprzez brak ustalenia w sentencji decyzji, iż stronami postępowania są wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości i budynku mieszkalno – usługowego położonego w K. "[...]" przy ul. [...] – obrazę art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez nałożenie tylko na A.R. obowiązku rozbiórki, w sytuacji gdy nieruchomość stanowi współwłasność sześciu osób, a na wszelkie decyzje dotyczące nieruchomości przekraczające zakres zwykłego zarządu konieczna jest zgoda wszystkich. Ponadto odwołujący się domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż wydanie decyzji w sprawie uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w M. , w którym pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, zaś orzeczenie w tym zakresie pozwoli na wskazanie, na kogo winna być nałożona decyzja rozbiórki stosownie do przypadłego udziału fizycznego w wyniku podziału. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak:: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane wykonywane przez A.R. bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, w pomieszczeniach lokalu na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. , obejmujące m.in. skucie tynków ze ścian i sufitów, usunięcie warstwy posadzki, wykonanie nowej wylewki na stropie, przemurowanie i zawężenie otworów drzwiowych, wykonanie nowego nadproża okiennego w kuchni od podwórka, wykonanie nowej wewnętrznej instalacji elektrycznej, wod-kan i c.o. oraz wydzieleniu pomieszczenia łazienki. Zdaniem WINB organ I instancji ustalił trafnie, że roboty przeprowadzone przez inwestora miały charakter robót wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc robót innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, które nadto wykonywane były bez wymaganego pozwolenia oraz zgłoszenia. Trafnie także organ I instancji zakwalifikował przedmiotowe roboty jako remont oraz przebudowę, ponieważ część prowadzonych przez inwestora prac uznać należy za spełniające definicję remontu (np. wykonanie nowej wewnętrznej instalacji elektrycznej, wod-kan. i c.o.), a część jako przebudowę (np. przemurowanie i zawężenie otworów drzwiowych, wydzielenie pomieszczenia łazienki). Niewątpliwie również inwestor nie dokonał zgłoszenia dokonywanych prac, mimo istnienia takiego wymogu ustawowego (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nakłada na Inwestora obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków) oraz nie uzyskał pozwolenia na dokonanie robót budowlanych stanowiących przebudowę (art. 28 ust. 1). W związku z dokonaniem tych ustaleń organ I instancji dokonał kilkukrotnego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Wprawdzie zgodnie z dominującą aktualnie wykładnią art. 50 Prawa budowlanego niedopuszczalne jest wydawanie w tym samym stanie faktycznym kolejnych postanowień na podstawie art. 50 ust. 1 po utracie ważności przez pierwsze postanowienie, jednak takie postępowanie organu nie wyłączało zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 50a Prawa budowlanego, które ustanawiają sankcje mające zastosowanie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sytuacji ich wstrzymania przez właściwy organ. WINB uznał za w pełni skuteczne i wydane we właściwym trybie postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2005r. Po jego doręczeniu, czyli od dnia 26 sierpnia 2005r., inwestor obowiązany był wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, tymczasem w czasie obowiązywania wstrzymania robót pierwszym postanowieniem inwestor wykonał tynki oraz ściankę działową wydzielającą pomieszczenie łazienki (wrzesień i październik 2005r.). Dlatego organ I instancji zobowiązany był zobowiązać inwestora na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego do przywrócenia stanu istniejącego w remontowanym i przebudowywanym lokalu w chwili wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, WINB wyjaśnił, iż odwołujący się myli pojęcia "strona postępowania" oraz "zobowiązany". Niewątpliwie za strony przedmiotowego postępowania uznani muszą zostać wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w której znajduje się przebudowywany oraz remontowany lokal. Tak też zresztą uznał organ I instancji, zawiadamiając wszystkie te osoby o toczącym się postępowaniu, umożliwiając im czynny udział w tym postępowaniu, w szczególności zajęcie stanowiska i zawnioskowanie środków dowodowych oraz zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie znaczy to jednak, że wszystkie osoby będące stronami postępowania muszą zostać przez organ I instancji zobowiązane do dokonania odpowiednich, wynikających z przepisów prawa działań. Jeśli natomiast chodzi o określenie osób, na które organ winien nałożyć odpowiednie obowiązki, to kwestię tę reguluje art. 52 Prawa budowlanego, który nakazuje nałożenie obowiązku na ten podmiot, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej i do tego podmiotu powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności. Dlatego zdaniem WINB nie było potrzeby zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego kwestii zniesienia współwłasności przedmiotowego budynku, ponieważ stosunki właścicielskie nie są istotne z punktu widzenia zapadłej w postępowaniu decyzji. Niezależnie bowiem od tego, czy zobowiązanemu przypadnie własność przebudowanego przez niego samowolnie lokalu, to i tak on, jako inwestor, musiałby zostać zobowiązany do usunięcia skutków swoich bezprawnych działań. Skargę na decyzję WINB w K. wniósł A.R. , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności art. 52 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący ponownie podkreślił, że zobowiązanymi do wykonania zaskarżonej decyzji powinni wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazał, że wykonane prace nie zagrażają życiu i zdrowiu innych osób oraz zostały zrobione zgodnie ze sztuką budowlaną, zaś przywrócenie stanu faktycznego istniejącego w dniu 27 sierpnia 2005r. spowoduje koszty niewspółmierne do stopnia naruszenia postanowienia o wstrzymaniu z dnia 17 sierpnia 2005r. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1468/09 zawiesił postępowanie sądowe z powodu braku wskazania przez skarżącego aktualnego adresu uczestniczki M.S. W piśmie z dnia 13 października 20101r. skarżący podniósł, że M.S. nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co potwierdził przedłożony przez skarżącego na wezwanie Sądu wypis z rejestru gruntów. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r. podjęto postępowanie sądowe, postanowieniem dnia 25 lutego 2011r. odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji, zaś postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011r. odmówiono skarżącemu sporządzenia uzasadnienia wyroku z powodu tego, że wniosek skarżącego był przedwczesny. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011r. skarżący poinformował, że nie posiada żadnych informacji o następcach prawnych zmarłej E.A. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji konieczne jest przedstawienie ustanowionej przez przepisy Prawa budowlanego procedury dotyczącej robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie ma ustalenie, o jaki rodzaj robót chodzi, a więc, czy dane roboty budowlane należy uznać za: – budowę, w ramach której mieszczą się także pojęcia odbudowy, rozbudowy i nadbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego); – przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) lub – remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały przedmiotowe roboty jako remont oraz przebudowę, ponieważ część prowadzonych przez inwestora prac (wykonanie nowej wewnętrznej instalacji elektrycznej, wod-kan i c.o.) stanowiło remont, a część przebudowę (przemurowanie i zawężenie otworów drzwiowych, wydzielenie pomieszczenia łazienki). Podkreślić trzeba, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączone zostały roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), natomiast prace polegające na przebudowie takiego zwolnienia nie uzyskały (art. 29-30 Prawa budowlanego). W toku kontrolowanego postępowania ustalono, że inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia, a sam inwestor także nie kwestionował tych ustaleń. Inwestorem prowadzonych robót niewątpliwie był A.R. . Skoro zaś organ I instancji stwierdził, że w lokalu znajdującym się na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego "[...]" przy ul. [...] w K. prowadzone były roboty budowlane, w ramach których wykonano: skucie tynków ścian i sufitów, remont warstwy podłogowej stropu, zwężenie otworów drzwiowych, wykonanie nowych nadproży, zamurowanie jednego otworu drzwiowego pomieszczenia i otworu drzwiowego w pomieszczeniu od strony podwórza, a także wykonano nową wewnętrzną instalację elektryczną, kanalizacyjną i c.o, zaś w pomieszczeniu mieszkalnym wykonana została zaś część ścianki działowej w celu wydzielenia łazienki, to na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadnione było wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. PINB uczynił to postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. Po jego doręczeniu, czyli od dnia [...] sierpnia 2005r., inwestor obowiązany był wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Tymczasem już we wrześniu i październiku 2005r. inwestor wykonał tynki oraz ściankę działową wydzielającą pomieszczenie łazienki. Art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zatem treść przytoczonego przepisu jednoznacznie wskazuje, że wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych organy nadzoru budowlanego zasadnie nakazały doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Co więcej właściwy w sprawie organ nie ma w tym zakresie innej możliwości niż nakazana prawem, a zatem nie są zasadne zarzuty skargi, iż wykonanie obowiązku spowoduje koszty niewspółmierne do stopnia naruszenia postanowienia o wstrzymaniu. Ponadto w wypowiedziach doktryny Prawa budowlanego powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. (tak. m.in. R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz" Warszawa 2006, str. 228). Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko to doktryny, jak również pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 867/08 (Lex Omega nr 558370), co prowadzi do wniosku, że orzeczenie o obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego było prawidłowe. Odnośnie zarzutu skargi naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, wskazać trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, iż pojęcie "strona postępowania" nie jest tożsame z pojęciem "zobowiązany". Dlatego za strony kontrolowanego postępowania uznani zostali wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w której znajduje się przebudowywany oraz remontowany lokal. Nie znaczy to jednak, że wszystkie osoby będące stronami postępowania muszą zostać przez organ I instancji zobowiązane do dokonania odpowiednich, wynikających z przepisów prawa działań. Art. 52 Prawa budowlanego nakazuje bowiem nałożenie obowiązku na ten podmiot, który dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej i do tego podmiotu powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności. W kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie takim podmiotem był inwestor, czyli skarżący. Natomiast stosunki właścicielskie nie są istotne z punktu widzenia zaskarżonej decyzji, gdyż to inwestor jest zobowiązany do usunięcia skutków swoich bezprawnych działań. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.