II SA/Kr 1693/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku stowarzyszenia zwykłego "[...]", reprezentowanego przez M.P. o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi E.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 kwietnia 2006 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia dopuścić stowarzyszenie zwykłe "[...]", do udziału w sprawie W dniu 9 grudnia 2009 r. E.S. i T.S. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki 1 przy ul. [...] w K". Skarżący podnieśli, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia przesłanka powstania niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie takiej decyzji zostało wydane pozwolenie na budowę skutkiem prowadzenia inwestycji będzie zniszczenie unikatowego charakteru dzielnicy [...], poniesienia niepowetowanych strat dla dziedzictwa kulturowego, zburzenie jednego z najpiękniejszych domów oraz zagrożenie bezcennego pomnika przyrody jakim jest 100-letnie drzewo zwane "[...]. Dalej skarżący wskazują na uchybienia popełnione w toku ustalania warunków zabudowy. Wniosek stowarzyszenia zwykłego pod nazwą "[...]", reprezentowanego przez M.P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając to powstaniem nieodwracalnych skutków faktycznych i prawnych związanych z realizacją inwestycji. Zrealizowanie inwestycji spowoduje i to, że wyroki sądów nie będą mogły być wykonane. Ponadto Stowarzyszenie to przedstawiło wady dotyczące - w jego ocenie - przebiegu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy i wpływu inwestycji na ten teren. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", po przekazaniu Sądowi skargi Sąd może - na wniosek skarżącego - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżących złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dopuszczalna jest wówczas, gdy brak wstrzymania wykonania takiej (zaskarżonej) decyzji skutkowałby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub też spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków w razie wykonania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji może być zainicjowane jedynie na wniosek strony. Tak złożony wniosek nie zwalnia sądu od oceny z urzędu wszystkich okoliczności danej sprawy, które mają znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Skarżący oraz stowarzyszenie zwykłe w swoich wnioskach podnosili, że realizacja projektowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bo roboty budowlane zniszczą nie tylko teren działki wraz z chronionymi zabytkami, ale i unikatowy charakter całej dzielnicy. Sąd nie podziela zasadności argumentacji zawartych w obu ww. wnioskach. Przedstawiona bowiem argumentacja w żadnej mierze nie wskazuje na spełnienie przesłanek wymaganych powołanym art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskodawcy wskazują bowiem nie tyle na skutki wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ile pozwolenia na budowę. Tym samym w tej sprawie, obejmującej jedynie kontrolę legalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niedopuszczalnym jest analiza skutków pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na uwadze, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest w pełni postępowaniem opartym o zasadę kontradyktoryjności, przeprowadził z urzędu badanie akt sprawy w zakresie ewentualnego istnienia (występowania) jakichkolwiek okoliczności wskazujących na powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym i uczestnikowi na prawach strony znacznej szkody lub spowodowania trudnych dla nich do odwrócenia skutków. Z przeprowadzonej analizy akt nie wynika jednak, aby wykonanie ww. decyzji mogło skutkować powstaniem jednej z wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek. Powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. wymienia dwie przesłanki: a) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, b) spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem danej decyzji. Pierwsza z ww. przesłanek bazuje na pojęciu "znacznej szkody" i jako takie nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to ma przy tym charakter "ogólny", tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził, że pod pojęciem "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi stronie utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie opisana wyżej sytuacja nie zachodzi, bowiem przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wykonanie tej decyzji, mającej charakter przede wszystkim deklaratoryjny, tzn. stwierdzającej istnienie na tym terenie ogólnych parametrów przyszłej inwestycji, nie spowoduje po stronie wnioskodawców powstania szkody. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że w tej sprawie Sąd ocenia jedynie decyzję ustalająca warunki zabudowy, a nie inne akty administracyjne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na prowadzenie robót budowlanych. Taka bowiem decyzja nie nakłada ani obowiązków ani uprawnień na inne osoby. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa tylko samą możliwość realizacji danej inwestycji i jej podstawowe parametry. To, czy inwestor będzie mógł zrealizować daną drogę będzie wynikało z wydanego pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie będzie miało miejsce określenie jej szczegółowych parametrów. W trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę również muszą być przestrzegane uprawnienia osób trzecich. Sam fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie powoduje szkody majątkowej. Powołany zaś przepis wskazuje, że chodzi tylko o takie sytuacje, w których wprost z zaskarżonej decyzji wynika niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu w tej sprawie z zaskarżonej decyzji taka szkody dla skarżących i Stowarzyszenia zwykłego nie wynika. Prowadzona z urzędu analiza akt sprawy wskazuje, że w tej sprawie nie występuje również druga podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jaką jest spowodowanie przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danej decyzji (już wykonanej lub wykonywanej) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jego podjęciem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych. Będzie więc to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków organów administracji. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której należy podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danej decyzji. Również ta przesłanka w sprawie nie zachodzi, ponieważ ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji powoduje uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej samej skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Należy również stwierdzić, że wydanie tego postanowienia nie ogranicza skarżącemu prawa do kolejnego złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.