II SA/Kr 1693/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożonym pismem z dnia 22 lipca 2016 r. oraz jego uzupełnieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] w obrębie T., gmina [...], z uwagi na to, że przedmiotowe zagadnienie nie kwalifikuje się do podjęcia działań na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ze względu na brak wskazania rzeczywistej szkody po stronie wnioskodawców. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. i K. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że należy zbadać zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 29 ustawy Prawo wodne i merytorycznie zbadać sprawę administracyjną w oparciu o ten przepis. Następnie w dniu [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję, którą umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] w obrębie T., gmina [...] – z tych samych względów, które powołano w wydanym wcześniej postanowieniu. Od decyzji tej odwołali się K. i K. B., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że zgadza się z ustaleniami faktycznymi i prawnymi poczynionymi przez organ I instancji, jednakże w wyniku tego postępowania nie mogło nastąpić jego umorzenie, a Wójt Gminy [...] winien był wydać decyzję merytoryczną. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku, nr: [...] orzekł o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] i [...], obręb R., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pomiędzy działkami nr [...] i [...], obręb R., gmina [...] został postawiony mur, niemniej jednak jego wybudowanie nie spowodowało żadnej szkody. Organ przyjął także, na podstawie wyjaśnień J. B., iż nawieziona ziemia nie spowodowała podwyższenia terenu działki, bowiem służyła jedynie do podsypania fundamentów. Po rozpoznaniu odwołania K. i K. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2017 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że regulacje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1121 ze zm.) odnoszą się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust.3 ustawy). Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 musi być poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie. Nadto, aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu I instancji, że regulacja z art. 29 ustawy prawo wodne nie dotyczy szkód potencjalnych, tylko takich, które już wystąpiły i dadzą się skonkretyzować. Kolegium wskazało, że sprawa została wszczęta wnioskiem złożonym w dniu 22 lipca 2016 roku przez K. B. i K. B. do Wójta Gminy [...] o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] i [...], obręb R., gmina [...]. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, zdaniem Kolegium, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajdują się między innymi protokoły z przeprowadzonych wizji. Ustalenia poczynione w trakcie obu wizji (w dniu [...] stycznia 2017 roku i w dniu [...] lipca 2017 roku) obrazują stan faktyczny i pozwalają na stwierdzenie, że na terenie działki nr [...] obręb R., gmina [...] nie wystąpiła żadna szkoda będąca następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim działki nr [...] obręb R., gmina [...] . Potwierdzeniem takiego stanu faktycznego jest także treść odwołania K. B. i K. B. od wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Odnosząc się do zarzutu podniesienia terenu działki nr [...] obręb R., gmina [...], Kolegium stwierdziło, że z punktu widzenia art. 29 ustawy nadsypanie gruntu automatycznie nie przesądza o naruszeniu stosunków wodnych i powstaniu szkód na gruntach sąsiednich i konieczności wydania decyzji w oparciu o ten przepis - nakazującej np. przywrócenie stanu poprzedniego. Jeśli rzeczywiście doszłoby do naruszenia stosunków wodnych w przyszłości i wystąpiłyby szkody na gruntach sąsiednich, wówczas będzie służyć roszczenie o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Aktualnie nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Kolegium doszło do przekonania, iż wnioski organu I instancji oparte m.in. o ustalenia w terenie są prawidłowe i brak podstaw do ich kwestionowania. Kolegium uznało rozstrzygnięcie w sprawie za prawidłowe, gdyż nie stwierdzono zmian stosunków wodnych na gruncie negatywnie wpływających na grunty sąsiednie. Natomiast niezależnie od oceny wyrażonej w kontekście art. 29 ustawy Prawo wodne, Kolegium mając na uwadze art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron), wobec uzasadnionych obaw strony w związku nadsypywaniem gruntu przez sąsiada, zwróciło uwagę, iż organ I instancji winien rozważyć podjęcie z urzędu postępowania w oparciu o przepisy ustawy o odpadach (art. 26). Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. B. i K. B. podnosząc, że nie mogą się z nią pogodzić z uwagi na rozbieżność opinii SKO w zależności od składu orzekającego. Decyzja [...] z dnia [...] maja 2017 r. powołująca się na te same przepisy, co skarżona obecnie decyzja prowadziła do odmiennych wniosków. Wybudowany dom J. B. na sąsiedniej działce został ogrodzony murem o długości ok. 50mb posadowionym na głębokim fundamencie, który chroni budynek przed możliwą w przyszłości powodzią. Natomiast realnie występujące powodzie spowodowane wylewem rzeki [...] w czasie ulew, udokumentowane są przez Urząd Gminy w [...] w latach 2013, 2014 i 2015 kilkukrotnie, nie są w ogóle brane pod uwagę. Zostały zatopione wtedy grunty skarżących i budynki gospodarcze (stodoła, chlew, garaż) - zdjęcia z tych powodzi oraz zdjęcia muru dołączono do akt sprawy. Wybudowany mur spowoduje brak możliwości swobodnego odpływu wód na pobliskie łąki, które są polderem dla rzeki [...]. Mając na względzie zmiany klimatyczne – zdaniem skarżących - nie można być "mądrym po szkodzie", jak sugeruje zaskarżona decyzja. Rzeka [...] pomimo wylewów od około 30 lat do dzisiaj nie została pogłębiona ani zmodernizowana. Namuliska po powodziach, w budynkach gospodarczych, skarżący uprzątali kilkakrotnie własnymi siłami, a po zamulonych uprawach nie pozostało nawet śladu. Celem skarżących jest zapewnienie swobodnego odpływu wód powodziowych – takiego, jaki był przed budową muru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. skarżąca wskazała, że działka nr [...] nie jest zabudowana, natomiast budynki gospodarcze znajdują się na działce nr [...], a budynek mieszkalny usytuowany jest po drugiej stronie drogi. Podniosła, że wznowienie budynku i ogrodzenia utrudni odpływ wody w przypadku wystąpienia wody z rzeki. Jej zdaniem w przypadku wystąpienia szkody "będzie już za późno". Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). - dalej zwana p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bada jej zgodność z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Jest to szczególnie istotnie w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Ustawa ta z dniem 1 stycznia 2018 r. została uchylona i zastąpiona przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), a zatem w dacie wyrokowania stan prawny w rozważanej materii był odmienny niż w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Sąd badał prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a zatem z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – zwanej dalej "ustawą". Wspomniany wyżej przepis w ust. 1 stanowi: "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie". Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z określonym przepisem prawa materialnego, a także pod względem prawidłowości zastosowania przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Cytowany art. 29 ust. 1 ustawy przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie ust. 3 powołanego przepisu zależne jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych: < czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie < czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie < czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2795/15 (LEX nr 2342647): "Norma prawna określona w art. 29 p.w. wskazuje na wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień większą wagę powinien zatem przywiązywać do działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim, a zwłaszcza powinien kontrolować kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów" (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, (w:) T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257). Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego "1. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest zatem uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy" (zob. Wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 7/14, LEX nr 1658623) ". "Nie jest tak, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. organy administracji publicznej winny oczekiwać na wystąpienie szkód albo prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 p.w. w związku z art. 29 ust. 1 p.w.". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela w całej rozciągłości. Skarżący, którzy zainicjowali kontrolowane postępowanie administracyjne upatrują naruszenia stosunków wodnych przez właścicielkę działki nr [...] w tym, że wybudowała ona na swojej działce ogrodzenie (nazywane przez wnioskodawców "murem oporowym"), które ma chronić tę nieruchomość przed zalaniem w wypadku powodzi. Ich zdaniem istnienie tego muru utrudni spływ wód w po powodzi. Organ I instancji w ramach postępowania dowodowego dwukrotnie przeprowadził oględziny – w dniach [...] stycznia 2017 r. i [...] lipca 2017 r. Podnoszone przez skarżących okoliczności jednak nie znalazły potwierdzenia. Na gruncie - nie stwierdzono przelewania się lub przepływu wód opadowych pomiędzy działkami nr [...] i należącą do skarżących działką nr [...], ani też żadnych szkód z tego tytułu. Właścicielka działki nr [...] zwróciła uwagę, że ogrodzenie przeciwdziała spływaniu wód z jej działki na działkę wnioskodawców. Załączyła również do akt sprawy kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z którego wynika, że poziom terenu pomiędzy obiema wymienionymi wcześniej działkami jest zbliżony, brak znacznej różnicy terenu. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu nie wskazują ani na zmianę stanu wody na gruncie, ani tym bardziej na jakąkolwiek związaną z tym szkodę. Obie nieruchomości położone są na tym samym poziomie, a zatem nie następuje pomiędzy nimi naturalny spływ wód w jednym kierunku. Niewątpliwie wybudowanie muru może uchronić działkę nr [...] przed podtopieniem, nie sposób jednak stwierdzić, że ogrodzenie to w jakikolwiek sposób utrudni naturalny spływ wód z działki skarżących w razie powodzi. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że przyczyną okresowych lokalnych podtopień jest nieuregulowany stan rzeki [...], która wylewa podczas ulewnych deszczy i burz. Istotne jest również to, że od momentu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, (co miało miejsce 22 lipca 2016 r.) do daty wydania ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie administracyjne (25 października 2017 r.) upłynęło 15 miesięcy, w czasie których również nie miały miejsca żadne podtopienia czy zalania. Jak już wcześniej wskazano, powołując się na orzecznictwo NSA w Warszawie, niezbędną przesłanką do wydania nakazów na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania przez organy administracji publicznej. Tymczasem przeprowadzone postępowanie nie dało najmniejszych podstaw do stwierdzenia, że w ogóle doszło do zmiany stosunków wodnych. W protokole oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. znajduje się następujący zapis:, "Jeżeli zalewała te działki woda, która wylewała z rzeki [...] to zalewała te działki po równo. (...) Wobec tego zapytano panią B. " ile będzie miała wody, jeżeli sąsiedzi zastawili się ogrodzeniem." Skarżąca następnie zarzuciła, że budujący "zabezpieczyli się murem (ogrodzeniem przeciw powodziowym) chroniąc swoje budynki przed powodzią" Nie można czynić właścicielowi nieruchomości zarzutu, że podejmuje czynności zmierzające do ochrony swojej własności przed podtopieniem – o ile skutkiem takich czynności nie jest szkoda na gruntach sąsiednich. Jakakolwiek szkoda nie została w prowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzona, a zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie było możliwości wydania decyzji, która nakazywałaby właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W świetle powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.