II SA/Kr 1694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 października 2014 r., znak [....] , Wojewoda [....] , działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z dnia 22 lipca 2014 r., znak: [....] , wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez A.W. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [....] w S. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 18 lipca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie A.W. dotyczące zamiaru budowy obiektu budowlanego – budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce nr [....] w S. Do wniosku dołączono: umowę dzierżawy ww. działki, zawartą pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. – Zarządem Zlewni Górnego D. z siedzibą w N. jako Wydzierżawiającym a wnioskodawczynią jako dzierżawcą, oświadczenie wydzierżawiającego o zgodzie na posiadanie na przedmiotowej działce sezonowych urządzeń służących do działalności handlowej, w tym przechowywania sprzętu rekreacyjnego oraz szkic projektowanego obiektu. Decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. znak [....] , doręczoną wnioskodawczyni w dniu 24 lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy P.B. oraz art. 104 K.p.a., Starosta N. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie, organ I instancji podał, że zgłoszony do realizacji budynek gospodarczy jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi ustaleniami, działka, na której inwestor zamierzał posadowić ww. budynek gospodarczy, leży na obszarze oznaczonym symbolem "B"KS – teren projektowanych parkingów dla samochodów osobowych i dostawczych związanych z projektowanymi w ich bezpośrednim sąsiedztwie terenami usługowymi. Odwołanie od powyższego sprzeciwu złożyła A.W. , podając, że organ I instancji błędnie przyjął, iż każdy budynek wznoszony przez nią na nieruchomości nie może być budynkiem gospodarczym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto wskazała, że teren projektowanych parkingów "B"KS wskazany w planie przestrzennego zagospodarowania nie obejmuje całej działki nr [....] , zatem projektowany budynek może znajdować się poza obszarem "B"KS. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Wojewoda [....] zwrócił akta sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie m.in. o: - pisemne wyjaśnienie inwestora, jaką funkcję rzeczywiście będzie pełnił zgłaszany budynek gospodarczy, - załącznik graficzny do umowy dzierżawy z zaznaczonym przedmiotem dzierżawy oraz wrysowanym przedmiotem zgłoszenia. Pismem z dnia 9 września 2014 r. organ I instancji przekazał uzupełniony materiał dowodowy sprawy Wojewodzie [....] . Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 2 października 2014 r., znak [....] , Wojewoda [....] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ zrelacjonował przebieg postępowania i stwierdził, że z całą pewnością zgłoszona inwestycja miałaby być zrealizowana w obrębie obszaru "B"KS5, ustalonym jako teren projektowanych parkingów dla samochodów osobowych i dostawczych związanych z projektowanymi w ich bezpośrednim sąsiedztwie terenami usługowymi. Na terenach tych nie dopuszcza się lokalizacji budynków gospodarczych. Budynek o funkcji zaplecza techniczno-socjalnego nie jest tożsamy z budynkiem gospodarczym, a wyjaśnienia w tym temacie byłyby istotne w przypadku, gdyby okazało się, że inwestycja lokalizowana jest w terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie A.W. podniosła naruszenie prawa procesowego i materialnego: - art. 77 § 1 K.p.a. przez uznaniowe przyjęcie bez należytego wykazania, że zamierzona inwestycja leży w obszarze "B"KS5 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. , - przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnione przyjęcie, że tytuł do nieruchomości uprawnia inwestora jedynie do wybudowania obiektu handlowego, - błędne zastosowanie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że zawiera on definicję legalną budynku gospodarczego na potrzeby stosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., - błędne zastosowanie uchwały Nr XVII/100/2004 Rady Miasta S. poprzez przyjęcie, że zapis dla obszaru "B"KS4 i "B"KS5 wyklucza budowę budynku gospodarczego niezwiązanego trwale z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. Sąd dopuścił na wniosek pełnomocnika organu dowód z dokumentów w postaci kopii fragmentu mapy ewidencyjnej, obejmującej teren inwestycji wraz z wrysowanym na niej projektem usytuowania budynku oraz kopię fragmentu rysunku planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar oznaczony symbolem "B"KS5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec uzasadnionych podstaw, skargę należało uwzględnić. Kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym poddana została decyzja Wojewody [....] utrzymująca sprzeciw Starosty N. wobec zamiaru wykonania przez A.W. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [....] w S. W ocenie organu odwoławczego, podtrzymanie sprzeciwu wobec zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych uzasadnione jest faktem, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza na obszarze, wskazywanym w zgłoszeniu jako miejsce usytuowania obiektu, lokalizacji budynków gospodarczych. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.): " 1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, c) (uchylona); 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. 2. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. 3. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. 4. W zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. 4a. W zgłoszeniu przebudowy drogi w transeuropejskiej sieci drogowej należy ponadto przedstawić: 1) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 5. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. 5a. (uchylony). 6. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. 7. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z powszechnym poglądem orzecznictwa i doktryny, zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym wprost przepisami K.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [....] zaakceptował stanowisko organu I instancji, w myśl którego zachodziła przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., tj. wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów bowiem usytuowanie planowanego budynku gospodarczego przewidziane jest w obszarze "B"KS5, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr XVII/100/2004 Rady Miasta S. z dnia 26 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 289, poz. 3146), oznaczony został jako teren projektowanych parkingów dla samochodów osobowych i dostawczych związanych z projektowanymi w ich bezpośrednim sąsiedztwie terenami usługowymi. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, stanowisko zajęte przez Wojewodę [....] jest błędne, zaś zarzuty zawarte w skardze, dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy są uzasadnione. Wojewoda postąpił nieprawidłowo, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż w swoim postępowaniu naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 K.p.a., w sposób istotny, mający znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Odwołanie przysługujące stronie od decyzji stanowiącej sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia budowlanego ma zweryfikować zasadność decyzji/sprzeciwu sformułowanych przez organ I instancji. Organ II instancji ma przy tym po raz drugi dokonać aktu stosowania prawa, odpowiadając na zarzuty odwołania. Organ ten powinien także w sposób uporządkowany i pełny wskazać prawne podstawy swojego działania. Należy bowiem przyjąć, że w sprawie zgłoszenia toczy się swoiste postępowanie kontrolne, dla którego wzorcem materialnoprawnym są m.in. postanowienia ustawy Prawo budowlane, a proceduralnym – ogólne zasady postępowania administracyjnego jako uniwersalne wartości każdego postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, organy administracyjne działające w kontrolowanej sprawie pominęły okoliczność polegającą na jednoznacznym przesądzeniu, czy lokalizacja zamierzonego budynku gospodarczego, wskazana przez skarżącą w zgłoszeniu, istotnie dotyczy obszaru "B"KS5 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. Jest to okoliczność o tyle doniosła, że aby móc zastosować przesłankę niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i wnieść sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, konieczne jest precyzyjne ustalenie, w jakim obszarze tego planu przewidziane są zgłaszane roboty. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób Wojewoda [....] ustalił, że budynek gospodarczy, planowany przez skarżącą do posadowienia na działce nr [....] w S. , położony będzie w obszarze "B"KS5 planu. Wątpliwości Sądu uzasadnione są tym bardziej, że z porównania szkicu dołączonego do zgłoszenia robót budowlanych z dostępnymi w aktach wyrysami z m.p.z.p. wynika, że budynek gospodarczy planowany był przez skarżącą w bliskiej odległości od granicy terenów planu miejscowego o różnej funkcji, tj. obszaru "B"KS5 oraz "B"MN8. Wskazać przy tym należy, co już samo w sobie stanowi o wadzie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że porównania tego mógł dokonać Sąd jedynie poglądowo i nieprecyzyjnie, bowiem akta postępowania administracyjnego nie zawierają materiałów umożliwiających porównanie szkiców i wyrysów o różnych skalach i stopniu szczegółowości. Trafna zatem jest uwaga skarżącej, wyrażona w skardze, iż "organoleptyczne ustalenia organu I i II instancji w kwestii przebiegu granicy obszarów m.p.z.p. są daleko niewystarczające jak na potrzeby postępowania administracyjnego". Skoro zaś okoliczność ta nie została wyjaśniona na etapie postępowania zgłoszeniowego, to niewątpliwie kwestię tę powinien był jednoznacznie wyjaśnić Wojewoda [....] , rozpatrując odwołanie od decyzji wyrażającej sprzeciw organu I instancji wobec planowanego zamierzenia. Niepodjęcie tych czynności uzasadnia uznanie ustaleń Wojewody w tym zakresie za dowolne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one przedwczesne, bowiem w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające obarczone jest wadą poprzez nieustalenie lokalizacji zgłaszanych robót budowlanych na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. , nie ma prawidłowych ustaleń faktycznych, które mogą stanowić podstawę do dokonywania oceny prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego. Uwaga ta dotyczy w szczególności zarzutu błędnego przyjęcia przez organy administracji, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B"KS4 i "B"KS5 wykluczają budowę budynku gospodarczego niezwiązanego trwale z gruntem. Na marginesie jedynie zauważa Sąd, że wskazywany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. techniczny sposób posadowienia projektowanego budynku (osadzenie na elementach betonowych niewpuszczonych w głąb gruntu) oznacza w istocie, że będzie to obiekt trwale z gruntem związany. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu, ani technika, w jakiej tego dokonano. Istotny jest tu stopień trwałości połączenia oraz to, czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawiony na niej obiekt. "Trwałość" związania z gruntem polega zatem na zapewnieniu stabilnej podstawy, uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie wskutek warunków atmosferycznych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 735/08 oraz z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05). W konkluzji Sąd stwierdza, że przez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie Wojewoda [....] dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a w konsekwencji rozstrzygnął sprawę z obrazą przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.