II SA/Kr 1695/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Wójt Gminy S. decyzją nr [....] z dnia 2 września 2003r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.K. i J.K. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne w S. ul. [....] nr ew. działki [....] . W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2003r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na ww. przebudowę, przedkładając projekt budowlany uzgodniony przez [....] Oddział Służby Ochrony Zabytków. H.S. zarzuciła, że planowany budynek nie spełnia wymogów dotyczących usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w stosunku do jej budynku. Minister Infrastruktury udzielił upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwo to polegało na zaprojektowaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr [....] i [....] oraz ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 1,90 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [....] . Przed udzieleniem zgody na odstępstwo zobowiązano inwestora do przedłożenia opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a inwestor przedłożył opinię opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych R.S. Dlatego Wójt postanowieniem z dnia 10 lipca 2003r. udzielił zgody na ww. odstępstwo pod warunkiem zachowania warunków podanych w opinii rzeczoznawcy. W ocenie organu I instancji warunki te warunki zostały zachowane. Odnośnie zarzutów H.S., B.Z. i S.P. organ I instancji wskazał, że projektant stwierdził, że przebudowa budynku nie spowoduje ograniczenia dostępu słońca i światła do budynków sąsiednich, wyjaśniając, że pokoje w budynku H.S. posiadają okna od strony wschodniej, natomiast pokoje B.Z. i S.P. od strony południowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.S. , która podniosła, że ściana przedmiotowego budynku usytuowana w odległości 1,9 m od granicy z jej działką powinna być ścianą pełną, a korzystanie z odstępstw od przepisów budowlanych było w omawianym przypadku nieuzasadnione i spowoduje obniżenie walorów użytkowych jej budynku. Ponadto odwołująca się zarzuciła, że planowana przebudowa spowoduje zaciemnienie części pomieszczeń znajdujących się w zachodniej części budynku, w których mieszka, a zawarte w decyzji uzasadnienie dotyczące dostępu słońca i światła do budynków sąsiednich było niewystarczające. Po zapoznaniu się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu inwestorzy przedłożyli materiał uzupełniający do projektu budowlanego, a mianowicie analizę wpływu projektowanej przebudowy na dostęp światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku skarżącej, usytuowanym na sąsiedniej działce. H.S. zarzuciła, że przedłożona przez inwestorów analiza nie uwzględniała stanu istniejącego jej budynku, lecz podstawą tej analizy była nieplanowana przez nią przebudowa tego obiektu. Wojewoda [....] decyzją z dnia 12 listopada 2003r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowe pozwolenie na przebudowę zostało wydane w zgodności z decyzją Wójta Gminy S. z dnia 30 stycznia 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a ponadto zaskarżona decyzja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr 67/91 Rady Gminy S. z dnia 15 września 1991r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 13 poz. 181 z dnia 17 października 1991r.) oraz zmianami jednostkowymi w planie zatwierdzonymi uchwałą nr 7/94 Rady Gminy S. z dnia 30 kwietnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 6 poz. 49 z dnia 21 czerwca 1994r.) Zgodnie z ustaleniami ww. planu przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem 1.MN.24, dla którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wojewoda podał, że inwestorzy złożyli oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne był kompletny, zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, został wykonany poprawnie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, a także posiadał niezbędne uzgodnienia i opinie. Dlatego wobec spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnośnie zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że na pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz treść analizy, zgodnie z którą projektowana przebudowa nie spowoduje naruszenia wymogów § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce oraz czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700. Wojewoda podkreślił, że budynek mieszkalny H.S. jest usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,9 m od granicy działki inwestorów (czyli z naruszeniem przepisów dotychczasowych jak i obecnie obowiązujących, dotyczących usytuowania ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki) i właśnie dlatego przedłożona przez inwestorów analiza wpływu projektowanej przebudowy na dostęp światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku skarżącej, nie odnosiła się do istniejącej odległości ściany z otworami okiennymi tego budynku od granicy działki (1,9 m), lecz do odległości 4,0 m - zgodnej z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a" ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skargę na decyzję Wojewody [....] wniosła H.S. , zarzucając, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 2 września 2003r. była sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zdaniem skarżącej decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z pominięciem wymogu wykazania wpływu projektowanego obiektu na inne obiekty budowlane (§ 11 pkt 2 ppkt 10 rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) w kontekście wymogów określonych w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła, że organy bezpodstawnie przyjęły, że jej budynek jest usytuowany "z naruszeniem przepisów dotychczasowych jak i obecnie obowiązujących", zwłaszcza że budynek ten został wzniesiony przed I wojną światową. Skarżąca zarzuciła, że organy oparły się na analizie przedłożonej przez inwestorów, a analiza ta dotyczy budynku mieszkalnego skarżącej, ale dopiero po jego domniemanej przebudowie, a powinna odnosić się do istniejących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zdaniem skarżącej projektowana inwestycja przesłoni okna jej budynku w poziomie parteru. Ponadto organy zignorowały fakt, że projektowana rozbudowa dotyczy budynku gospodarczego wybudowanego w latach 60-tych XX wieku ze ścianą z otworami usytuowanymi w odległości 1,9 m od granicy działki skarżącej oraz z drewnianymi ścianami w granicy, na co nie pozwalało ówczesne Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła też, że zastosowane odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury było nieuzasadnione, tym bardziej, że istnieje możliwość dostosowania obiektu do stanu zgodnego z przepisami bez nadużywania art. 9. ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 23 marca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 2921/03 zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestnika J.K. . Po ustaleniu jego następców prawnych postanowieniem z dnia 15 marca 2011r. podjęto postępowanie. Następnie śmierć skarżącej H.S. spowodowała ponowne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie (postanowienie z dnia 11 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 434/11). W piśmie z dnia 1 września 2011r. H.S. oświadczył, że jest następcą prawnym zmarłej skarżącej, a następnie podtrzymał skargę. W związku z tym postanowieniem z dnia 10 listopada 2011r. WSA w Krakowie podjął postępowanie sądowe. Pismem opatrzonym datą 16 lutego 2012r. U.M. poinformowała, że uczestnicy B.Z. i A.Z. w listopadzie 2011r. zbyli swój udział w nieruchomości na rzecz T.K. i J.K. , którzy już wcześniej byli uczestnikami niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W kontrolowanym postępowaniu inwestorzy ubiegali się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Treść art. 28-31 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych przy tego rodzaju inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy obu instancji, stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Analiza akt administracyjnych oraz treść skargi wskazują, że najbardziej sporną kwestią w kontrolowanym postępowaniu było to, czy przedmiotowa przebudowa spełnia wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje organom sprawdzenie, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi. Niewątpliwie tego rodzaju przepisy zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Przywołany przepis stanowi, że wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Z treści przytoczonego przepisu, a także § 57 i 60 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że organ, który ma rozstrzygnąć w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest zobowiązany do zbadania, czy przy realizacji planowanego zamierzenia budowlanego nie dojdzie do naruszenia wymogów dotyczących dostępu naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oczywistym jest, że organ powinien zbadać zarówno to, czy wymogi te będą spełnione odnośnie pomieszczeń w obiekcie, którego dotyczy pozwolenie na budowę, jak również to, czy realizacja planowanego zamierzenia budowlanego nie doprowadzi do tego, że wymogi co do dostępu naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zostaną naruszone w budynkach sąsiadujących z realizowaną inwestycją. Jednym z głównych zarzutów podnoszonych przez H.S. w toku kontrolowanego postępowania była właśnie kwestia zacieniania pomieszczeń w jej budynku w wyniku realizacji przedmiotowej przebudowy. Organy prowadzące postępowanie były zobowiązane do wyjaśnienia tej kwestii nie tylko ze względu na zarzuty H.S. , lecz także z uwagi na treść art. 7 i 77 §1 kpa. W ocenie Sądu kwestia ta została rozstrzygnięta przez organy wadliwie, ponieważ organy oparły się na opracowaniu sporządzonym przez Z.B. zatytułowanym "Analiza wpływu projektowanego budynku na dostęp słońca i przesłanianie budynku mieszkalnego na działce [....] ". Opracowanie to zawiera jednak bardzo poważne wady, które dyskwalifikują je jako podstawę do wyciągania wniosków dotyczących dostępu naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku H.S. Wynika to z metody przyjętej przez autora opracowania, który stwierdził, że "Analizę przeprowadzono dla stanu projektowanej zabudowy na działce Pani S.H. ". Także dalsza treść "Uwag ogólnych" opracowania wskazuje, że analiza wpływu projektowanej przebudowy została przeprowadzona nie w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działce H.S. , lecz dla hipotetycznie istniejącego stanu, w którym budynek mieszkalny H.S. byłby usytuowany w innym miejscu niż realnie się znajduje. Przyjęcie takiego założenia dla analizy wynika z zupełnego niezrozumienia tego, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa budowlanego nakazuje zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi w odniesieniu do istniejącego zagospodarowania działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Dlatego analiza powinna opierać się na istniejącym usytuowaniu poszczególnych obiektów budowlanych, a nie kreować hipotetyczny układ tych budynków. Tymczasem zaskarżona decyzja opiera się na tej właśnie wadliwej analizie, a ponadto w stosunku do budynku H.S. , zbudowanego ponad pół wieku temu, bezpośrednio odnosi obecne przepisy regulujące odległości budynku od granicy działek i na tej podstawie przyjmuje, że jest on usytuowany niezgodnie z przepisami prawa. Dlatego też zasadnie zarzucono w skardze, że tego rodzaju zarzuty w stosunku do budynku H.S. były bezpodstawne. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że organy nie wyjaśniły prawidłowo tego, czy planowana przebudowa jest zgodna przepisami techniczno – budowlanymi, zwłaszcza jeżeli chodzi o kwestię zacieniania pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Zatem w kontrolowanym postępowaniu nie ustalono prawidłowo, czy spełniona została przesłanka udzielenia pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c". To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało udzieleniem pozwolenia na przebudowę bez wyjaśnienia, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do wydania takiego pozwolenia. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.