II SA/Kr 1696/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Powiatu w M. na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z 24 maja 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Powiatu w M. z 27 kwietnia 2000 r. w sprawie udzielenia absolutorium dla Zarządu Powiatu - oddala skargę. Uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (...) z 24 maja 2000 r. stwierdzono nieważność uchwały (...) Rady Powiatu w M. z 27 kwietnia 2000 r. W sprawie udzielenia absolutorium dla Zarządu Powiatu, mocą której Rada Powiatu udzieliła absolutorium Zarządowi Powiatu. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że budżet Powiatu za 1999 rok w wielkościach sumarycznych dochodów i wydatków został wykonany w stopnia nieznacznie odbiegającym od wielkości zaplanowanych w uchwałach. Wykonanie dochodów wyniosło bowiem 99,13 procent, a wydatków 99,08 procent. Złożony przez Komisję Rewizyjną na podstawie "kontroli wykonania budżetu Powiatu za 1999 r.", negatywny wniosek w przedmiocie udzielenia absolutorium nie uzyskał pozytywnej opinii Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. /dalej: RIO/. Powodem było to, że spośród 12 zgłoszonych zarzutów jedynie trzy wiązały się z materią absolutoryjną, a ponadto dwa z nich nie pozwalały na bezsprzeczne ustalenie, czy nastąpiły nieprawidłowości w wykonaniu budżetu. Ustalenia faktyczne na temat przebiegu sesji absolutoryjnej oraz tryb udostępniania dokumentów pozwoliły na stwierdzenie, iż Zarząd Powiatu został pozbawiony możliwości merytorycznego ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów i udzielenia Radzie wyczerpujących wyjaśnień. Stwierdzono ponadto, że nie dokonano, sugerowanego przez skład orzekający Izby, szerszego uzasadnienia stawianych zarzutów, a zapisy przebiegu dyskusji w trakcie obrad Rady w przeważającej mierze nie były związane z kwestiami wykonania budżetu. Mając na względzie charakter budżetu, będącego planem finansowym uchwalanym przez radę, która w wiążący sposób zakreśla zarządowi granice dochodów i wydatków, i związane z tym konsekwencje wynikające z art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu i podejmowana w następstwie uchwała absolutoryjna następują z tego tytułu, Kolegium Izby uznało, iż podstawa nieudzielenia absolutorium musi się zasadzać na negatywnej ocenie opracowanego przez Zarząd sprawozdania z wykonania budżetu albo negatywnej ocenie wykonania budżetu. Ponieważ w konkretnym stanie faktycznym ocena działalności Zarządu nie została w należyty sposób powiązana z wykazaniem rozbieżności pomiędzy uchwalonym i wykonanym budżetem oraz ustaleniem odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan, uznano, iż nie było podstaw do odmowy udzielenia absolutorium. Na powyższe rozstrzygnięcie Powiat w M. złożył skargę i wniósł o jego uchylenie, podnosząc, iż Zarząd Powiatu nieprawidłowo gospodarował środkami uchwalonego budżetu Powiatu, czego dowodem jest przekroczenie planu wydatków o kwotę 6.891,43 zł w rozdziale 9152 Rady Powiatu, a także nie wyjaśnił do końca przyczyn takiego zaniedbania. Ponadto, nie w pełni wykorzystanie dotacji celowych świadczy o niewłaściwej pracy Zarządu. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu w przedłożonym sprawozdaniu bardzo wnikliwie i wyczerpująco przeanalizowała całokształt pracy Zarządu Powiatu, w tym szczegółowo wykonanie budżetu za 1999 rok i chociaż może się wydawać, iż nie wszystkie zarzuty dotyczą wykonania budżetu, to jednak, zdaniem Rady, mają one istotne znaczenie dla właściwej oceny końcowej pracy Zarządu, skutkującej podjęcie przez Radę Powiatu uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Regionalna Izba Obrachunkowa w zaskarżonej chwale powołuje się na wydanie negatywnej opinii przez własne Kolegium do wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w sprawie wniosku o wykonaniu budżetu za rok 1999 oraz w sprawie wniosku absolutoryjnego uchwała (...) z 16 kwietnia 2000 r. Z uchwały tej nie wynika jednoznacznie negatywna opinia w tej sprawie, wręcz przeciwnie, z treści uchwały RIO wynika, że na osiem omawianych kwestii jedną uznano za bezwzględne naruszenie dyscypliny budżetowej, jedną za ewidentne naruszenie prawa oraz w czterech stwierdzono możliwe naruszenie prawa, w tym dyscypliny budżetowej, o ile wyjaśnienia Zarządu nie będą wystarczające. Tylko w jednym przypadku uznano zarzut Komisji za nieuzasadniony. W związku z tym, nie można przychylić się do "zdania RIO" o negatywnej opinii co do wniosku absolutoryjnego. Nie można również zgodzić się ze sformułowaniem RIO, że do przekroczenia wydatków w dziale 91 "w pewnej mierze przychylili się również radni". Jest to zarzut pozbawiony jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie zgadzano się również z opinią RIO, że "na sesji Rady Powiatu nie zostały uwzględnione sugestie Składu Orzekającego Kolegium, aby szerzej uzasadnić stawiane przez Komisję Rewizyjną zarzuty, oraz że Zarząd nie miał możliwości przygotować się do udzielenia Radzie stosownych, wyczerpujących wyjaśnień". Kolejno odczytane zostały sprawozdanie Komisji Rewizyjnej i opinia RIO /która dostarczona w czasie sesji nie mogła być Zarządowi znana wcześniej/, a następnie zarządzono 30-minutową przerwę, trwającą faktycznie dłużej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona. W myśl uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1997 r., FPS 8/96, na RIO spoczywa obowiązek badania uchwał rad gmin w sprawie udzielania lub nieudzielania absolutorium, głównie pod kątem, czy zostały one podjęte w wyniku rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu w taki sposób, iż zostało zapewnione, że uchwały te podjęto z tytułu wykonania budżetu, tzn. na zasadach i w trybie zapewniających w możliwie najpełniejszym zakresie ocenę wykonania budżetu. Z tego punktu widzenia, badaniu nadzorczemu w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z art. 86 i art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega tryb, w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta, a także zasady /przesłanki materialne/ jej uchwalenia. W szczególności należy wyjaśnić, czy uchwała ta została podjęta w sprawie wykonania budżetu, a więc na podstawie oceny wykonania strony dochodowej i wydatkowej budżetu oraz wszystkich przyczyn powodujących różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym według stanu wynikającego ze sprawozdania. Jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu /tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej/ wynika, iż jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to nie ma podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu, wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium /art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym/. Uchwała ta, zdaniem Sądu, jest aktualna również przy badaniu uchwał rad powiatów w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Odpowiednikiem art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym są art. 12 pkt 6 oraz art. 32 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpoznawanej sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu nie podjęto na zasadach i trybie zapewniających w możliwie najpełniejszym zakresie ocenę wykonania budżetu. W szczególności nieuzasadniony jest fakt, dlaczego sprawozdanie Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w M. z kontroli wykonania budżetu Powiatu za 1999 rok, datowane 19 kwietnia 2000 r., a więc 6 dni przed sesją absolutoryjną, zostało przekazane Zarządowi Powiatu dopiero podczas sesji absolutoryjnej, chociaż wskazywało między innymi poważne uchybienia w wykonaniu budżetu. Powyższego uchybienia nie mogło usunąć zarządzenie półgodzinnej przerwy w obradach na tej sesji. Potwierdzeniem słuszności tego stanowiska wydaje się być fakt, iż w stosunku do niektórych z tych uchybień Zarząd Powiatu w ogóle się nie ustosunkował. Można przypuszczać, że czas powyższej przerwy nie był wystarczający. W związku z tym nie można się dziwić, że Kolegium RIO po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium sugerowało Radzie Powiatu, aby szerzej uzasadniła przedmiotowe zarzuty. Skoro Rada również tego nie uczyniła, Kolegium nie miało możliwości zbadania, czy uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium jest wynikiem oceny wykonania budżetu, czy też oceny innych zachowań Zarządu Powiatu. O tym, że mogła być ona wynikiem ocen pozabudżetowych może świadczyć charakter niektórych zarzutów stawianych Zarządowi Powiatu. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.