II SA/Kr 1698/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Mirosław Bator (spr.) Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 61a K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie nakazania rozbiórki budowli lub fragmentu znajdującego się na terenie działki nr [....] w miejscowości W. , dawnego szamba. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. doprecyzowanym pismem z dnia 26 maja 2014 r. A.P. wniosła o nakazanie rozbiórki dawnego szamba znajdującego się na terenie działki nr [....] w miejscowości W. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne, które zostało zakończone poprzez wydanie przez PINB w W. decyzji nr [....] utrzymanej w mocy przez WINB w K. decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. nr [....] . W przedmiotowym postępowaniu, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 października 2013 r. ustalono, iż zbiornik – piwniczka, został rozebrany. Natomiast gruz budowlany pozostały po rozbiórce zbiornika nie stanowi obiektu budowlanego. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ingerowania w sprawę gromadzenia śmieci czy gruzu na terenach osób prywatnych. Na to postanowienie zażalenie wniosła A.P. , domagając się jego uchylenia i rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wykonania obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia w którym nie wskazano którym dowodom w sprawie dano wiarę, a którym nie i dlaczego, art. 61a K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. nr [....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko podał, że w art. 61a § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Organ pokreślił, że art. 61a K.p.a. z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, nie może być stosowany w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Kwestia legitymacji procesowej A.P. nie budzi wątpliwości, bowiem wyżej wymieniona jest właścicielem działki nr [....] w W. , sąsiadującej z działką nr [....] . Zatem przesłanką do wydania w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Organ I instancji odmówił A.P. rozbiórki budowlowi lub fragmentu znajdującego się na terenie działki nr [....] w miejscowości W. z uwagi na to, że pozostałości po dawnym szambie nie stanowią obiektu budowlanego ani budowli, a jego gromadzenie nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jednakże organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska. Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Ustawodawca odwołała się do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektu budowlanego. Oceny czy określony wytwór działalności człowieka objęty będzie zakresem przedmiotowym Prawa budowlanego, zależeć będzie od tego, czy zakwalifikowany zostanie jako obiekt budowlany w rozumieniu tego aktu prawnego. Zakwalifikowanie danego obiektu jako budowlanego oznacza, że objęty jest on zakresem przedmiotowym ustawy niezależnie od tego, czy na jego wzniesienia potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Należy jednak mieć na uwadze, że kwestia objęcia zakresem przedmiotowym Prawa budowlanego nie przesądza o konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a K.p.a. Organowi bowiem z urzędu jest wiadomym, że w sprawie szamba, którego pozostałości objęte są wnioskiem strony, została wydana ostateczna decyzja MWINB w K. z dnia 18 listopada 2013 r., w której przesądzony został fakt zasypania szamba na działce nr [....] w W. płytami betonowymi. Ponadto w wydanym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 92/14 stwierdzono, że skoro nie istnieje fizycznie żadna budowla mająca cechy fizyczne zbiornika albo piwnicy, brak w sprawie podstaw do wydania decyzji merytorycznej, zaś właściwym sposobem zakończenia postępowania jest wydanie decyzji o jego umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Należy zatem stwierdzić, że w sprawie pozostałości po dawnym szambie, których nakazania rozbiórki domaga się wnioskodawca nie może zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie odpowiada prawu, dlatego nie ma potrzeby uchylania postanowienia organu I instancji. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.P. , domagając się jego uchylenia i nakazania rozbiórki. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wykonania obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu; - art. 67 K.p.a. w związku za art. 68 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie przez organ protokołu z oględzin w sposób niezgodny z prawem; - art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych strony; - art. 79 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania strony o oględzinach dokonanych w sprawie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji; - art. 105 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki dla umorzenia postępowania; - art. 3 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że znajdujące się w gruncie pozostałości zbiornika szambowego nie stanowią budowli lub urządzenia budowlanego; - art. 48 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ nie dokonał niezbędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Zaniechał bowiem w zupełności samodzielnego stwierdzenia charakteru obiektu pozostawionego na działce w W. Mimo interwencji strony nie dokonano odkrywki zbiornika szambowego i nie przesłuchano również wnioskowanych przez nią świadków. W tym stanie rzeczy za bezpodstawne należy uznać przyjęcie przez organ odwoławczy, iż za udowodniony należy uznać fakt zasypania zbiornika W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej i postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki budowli lub jej fragmentu znajdującego się na terenie działki nr [....] w miejscowości W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Jak wynika z treści art. 61a § 1 K.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też, gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie ww. art. 61a § 1 K.p.a. może zatem mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że bez wątpienia w 1989 r. M.D. i D.D. wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę zbiornik na nieczystości płynne, posadowiony w ziemi. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 1989 r. J.S. wyraźni domagał się wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W tym kontekście należy stwierdzić, że prawomocny wyrok z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 527/12 przesądził w sposób wiążący, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące stwierdzenia czy zachodzą podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki zbiornika typu "szambo" prowadzone na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zostało zakończone. Jak wskazuje w uzasadnieniu w/w wyroku sąd, w toku postępowania dowodowego prowadzonego po wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 527/12 organy obu instancji uznały za udowodnione, że sporny zbiornik typu "szambo" nie istnieje. Działania inwestora po wydaniu tego wyroku organ pierwszej instancji uznał za rozbiórkę przedmiotowego zbiornika. W ocenie Sądu przeprowadzone oględziny w dniu 18 października 2013 r. w powiązaniu z zeznaniami D.D. , M.S. i J.S. przesądziły, że przedmiotowy zbiornik nie istnieje. Teren na powierzchni gruntu zagospodarowano w inny sposób niezwiązany z poprzednim istnieniem zbiornika typy "szambo". W tym zakresie nie ma znaczenia, że pod powierzchnią gruntu pozostały rury, betom albo elementy innie niż ziemia. Oględziny przeprowadzone w możliwie pełnym zakresie, należy uznać za dowód w tym zakresie wiarygodny. Z całą doniosłością podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powoływanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 92/14 stwierdził, że wobec zasypania spornego zbiornika nawet bez dokonania likwidacji jego pozostałości znajdujących się pod poziomem gruntu, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie jako piwniczki na gromadzenie płodów rolnych jest bezprzedmiotowe. Sąd wskazał, że w sprawie nie istnieje fizycznie żadna budowla mająca cechy fizyczne zbiornika albo piwnicy. Zatem kwestia ta została przesądzona. Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. W niniejszej sprawie należy tym samym podzielić pogląd organów administracyjnych rozpoznających sprawę, że pozostałości po dawnym szambie nie stanowią obiektu budowlanego, ani budowli i nie można w tej kwestii wydać nakazu rozbiórki. W sprawie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o której mowa w art. 61 a K.p.a., gdyż w sprawie pozostałości po dawnym szambie, których nakazania rozbiórki domaga się skarżąca nie może zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Brak jest bowiem przedmiotu takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.