II SA/Kr 1699/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2017 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) , po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - Gminy Miejskiej K. od decyzji Starosty [...] z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...] Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł w punkcie l o zwrocie udziału w wysokości 6/8 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0415 ha, pół. w obr[...], m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...] na rzecz: J. J. s. A. i H. w 5/8 cz., B. T. c. J. i S. w 1/8 cz., w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: a) J. J. do zwrotu kwoty [...]zł, b) B. T. do zwrotu kwoty [...]zł, w punkcie 3, o tym, że należność określoną w punkcie 2a i 2b należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wymienione w decyzji konto oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Od wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła Gmina Miejska K. zarzucając jej: "1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie na spornej nieruchomości parkingu i terenu do zawracania dla pojazdów oraz budowa sieci i przyłącza wodociągowego oraz sieci kanalizacyjnej, sieci i przyłącza gazowego, a także sieci energetycznej nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] lub też co najmniej dozwolonej modyfikacji tego celu. 2. Naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie poczynionych na spornej nieruchomości nakładów i inwestycji, w tym w szczególności wykonania parkingu/terenu do zawracania, a także ułożenia sieci infrastruktury technicznej, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niedokonanie oceny dowodów w postaci kopii dokumentów urzędowych i prywatnych przesłanych przez K. M. przy pismach z dnia 21.11.2016 r. oraz 21.12.2016 r., a tym samym niedopełnienie obowiązku oceny całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie strony skarżącej przy prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nawet skromny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na przyjęcie, iż wobec wykonania na terenie spornej nieruchomości parkingu/terenu do zawracania i ułożenia sieci technicznej, doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...] co skutkować winno orzeczeniem o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli." Do złożonego odwołania Gmina Miejska K. załączyła dokumenty przedłożone przez K. M. do akt postępowania organu I instancji. Do akt sprawy organu odwoławczego R. T. przedłożył w dniu 7 sierpnia 2017 r. kopię zdjęcia przedstawiającego działkę nr [...], obr. [...]. Natomiast w dniu 13 października 2017 r. złożył również pismo K. M. działający w imieniu własnym oraz W. G., M. K. i E. R., właścicieli sąsiednich nieruchomości w którym wyjaśniał, że zwrot udziału w przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z przepisami prawa, na dowód czego przedłożył: pismo wyżej wymienionych z 21 grudnia 2016 r. do Urzędu Miasta K. oraz zdjęcia przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego jest kwestia zwrotu udziału w prawie własności działki nr [...], obr. [...] m. K., stanowiącej aktualnie własność Gminy Miejskiej K., na rzecz: J. J. i B. T. oraz rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem udziałów w tej nieruchomości, a w związku z tym również weryfikacja prawidłowości wydanej w tym zakresie decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 31 marca 2017 r. i poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego przed tym organem. Zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana w oparciu o postanowienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), zgodnie z którym poprzedni -właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zd. 1). Na gruncie tego przepisu stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są więc z jednej strony poprzedni właściciel (jego spadkobierca), a drugiej właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. Organ zwrócił uwagę nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. SK 26/14. Organ podniósł dalej, że Skarb Państwa nabył umową sprzedaży Rep. A II Nr [...] zawartą w dniu 12 września 1980 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od J. J. i S. J. działki nr [...] o pow. 3a 54 m2 i nr [...] o pow. 26 a 23 m2, położone w K. - P. W. za kwotę [...]zł przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta K. z dnia 18 lipca 1978 r. nr [...] Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - P. sygn. akt I Ns [...] z dnia 24 czerwca 1998 r., spadkobiercami S. J. -poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości (wraz z J. J.) są: córki B. T., M. C. i J. S. oraz mąż J. J. [...]. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. organ I instancji poinformował J. S. i M. C. o możliwości zgłoszenia wniosku o zwrot działki nr [...], obr. [...] (która powstała z działki nr [...]), jak również o tym, że brak odpowiedzi na ww. pismo w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma zostanie potraktowany jako brak woli przyłączenia się do postępowania. J. S. i M. C. nie zgłosiły wniosku o zwrot działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Starosta [...] ustalił, że wniosek o zwrot nieruchomości złożyli jedynie: J. J. i B. T.. W konsekwencji organ stwierdził, że zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunkujące zwrot udziałów w przedmiotowej nieruchomości, tj. że działka nr [...] o pow. 26 a 23 m 2 , której części odpowiada działka nr [...], obr[...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, oraz że wniosek o zwrot złożyły osoby posiadające legitymacje procesową do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. J. i B. T.. Kolejną przesłanką, której spełnienie implikuje zwrot udziałów wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób uprawnionych jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ powołał treść art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Zarządu Rozbudowy Miasta K. z dnia 18 lipca 1978 r. nr [...] działka nr [...], w granicach przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] była przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego w ramach inwestycji osiedle "[...]" oraz drogi dojazdowej osiedlowej wraz z chodnikiem i poboczem. Na podstawie znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych z lat: 1982, 1987, 1993, 1998 i 2003 oraz protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z dnia 18 listopada 2016 r. stwierdzić należało, że określony w ww. planie z 1978 r. szczegółowy cel wywłaszczenia tej nieruchomości w postaci realizacji budynku i dróg dojazdowych osiedlowych nie został zrealizowany, gdyż w latach 1982 i 1987 nieruchomość stanowiła pole uprawne, zaś w latach 1993,1998 i 2003, jak również obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi plac ziemno - trawiasty i w niewielkiej części teren ogrodzonego podwórka z ogrodzeniem stalowym na betonowych słupach (od strony wschodniej). Organ stwierdził, że wobec niezrealizowania na działce nr [...], obr. [...] celu wywłaszczenia zasadny jest zwrot udziałów tej nieruchomości na rzecz J. J. i B. T.. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność realizacji sieci technicznych, daty ich powstania, jak również z czyich funduszy one zostały wykonane Wojewoda wyjaśnił, że Starosta [...] ustalił, że na nieruchomości znajduje się infrastruktura techniczna w postaci sieci kanalizacyjnej i przyłącza wodociągowego MPWiK, wybudowanego w latach 80 - tych oraz sieci gazowej i elektrycznej, powstałych w latach 90 – tych. Organ stwierdził, że realizacja samej tylko infrastruktury technicznej nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel główny wywłaszczenia tj. budowa budynku i dróg osiedlowych. Ponadto zauważył, że jak wynika z planu realizacyjnego inwestycji z 1978 r. oraz mapy zasadniczej dla terenu obejmującego m.in. ulicę [...] na terenie położonym na północ od ulicy [...] (w tym m.in. na działce nr [...]) nie została w ogóle zrealizowana planowana część osiedla "[...] a jedynie w niewielkim zakresie powstała podziemna infrastruktura techniczna, która w tym przypadku nie stanowi żadnej przeszkody do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Jako część przedsiębiorstwa elementy infrastruktury nie podlegają zwrotowi, bowiem nie stanowią części składowych ww. nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła również że organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, gdyż pominął dokumenty przedłożone przez K. M., z których wynika, że w roku 1994 planowano na działce nr [...] realizację parkingu/zatoczki do zawracania pojazdów. Wskazała, że nieruchomość ta była jak wynika ze zdjęć lotniczych wykorzystywana na parking/zatoczkę, a zatem, że nie powinna zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, a jej udziały zwrócone na rzecz J. J. i B. T.. Organ zgodził się, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do planowanej w 1994 r. inwestycji zbyt ogólnie, gdyż stwierdził, że "analiza późniejszego planu realizacyjnego dla osiedla "[...] stanowiącego załącznik do decyzji Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia 15.12.1994 r. potwierdziła, że w latach 90 - tych odstąpiono od realizacji osiedla "[...] na obszarze znajdującym się na północ od ul. [...]. W granicach działki nr [...] zaprojektowano zatoczkę do nawracania lub postoju pojazdów. Ponadto zauważyć należy, że aktem notarialnym z dnia 27.01.2005 r. Rep. A nr [...] rozwiązano z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K. umowę użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...], pół. w obr. [...], m. K.. Wniosek o rozwiązanie umów użytkowania wieczystego wynikał z faktu, że część gruntów stanowią drogi oraz inne tereny, w tym tereny zielone, nie wykorzystane pod wybudowanie budynków mieszkalnych dla członków Spółdzielni. Z powyższej dokumentacji wynika zatem jednoznacznie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] nie potrzebowała części wywłaszczonych terenów, w tym terenu obejmującego działkę nr [...], dla realizacji swoich potrzeb mieszkaniowych". Organ odwoławczy podkreślił, że z samego faktu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego dotyczącej m.in. działki nr [...] nie wynika niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Na części działki nr [...], odpowiadającej aktualnie działce nr [...], zrealizowano przecież projektowaną w roku 1974 r. ulicę [...], która stanowi aktualnie drogę publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy dokonał analizy przedłożonych przez K. M. dokumentów, w wyniku której stwierdził, że przedłożona dokumentacja pozwala na uznanie, że inwestycja w postaci zatoczki do zawracania pojazdów na działce nr [...], obr [...], zaprojektowana w 1994 r. nie została zrealizowana. Na powyższe wskazuje już pismo K. M. z dnia 25 czerwca 2010 r., działającego wcześniej jako likwidator Spółdzielni Mieszkaniowej [...]", zawierające informację, że "SP "[...] jest w posiadaniu dokumentacji projektowej dróg osiedlowych wykonanej przez firmę Projektowanie Techniczne Dróg, Ulic i Lotnisk "[...]", który niestety z braku środków nie doczekał się realizacji. Projekt ten przewidywał zgodnie z obowiązującymi przepisami miejsce do zawracania pojazdów." Organ odwoławczy zauważył, że wśród załączonych do odwołania Gminy Miejskiej K. dokumentów znajduje się opracowanie projektu technicznego dróg osiedla domków jednorodzinnych "[...]", sporządzone przez mgr inż. J. L. i mgr. inż. J. B. w marcu 1994 r. wraz z planszą zbiorczą ww. projektu, opisywaną już wyżej. Jak wynika zaś z tego opracowania, konstrukcja nawierzchni na jezdniach, parkingach i wjazdach bramowych składać się miała z kostki brukowej typu "Libet" - sinus koloru czerwonego 12,5 x 8 cm, podsypki piaskowej 4 cm, tłucznia lub betonu B 25 lub żużlu 15 cm i warstwy odcinającej z piasku średnioziarnistego 15 cm. Natomiast jak wynika ze zdjęć lotniczych i aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, działka nr [...] stanowi plac ziemno - trawiasty z częścią zagrodzonego podwórka. Z powyższego wynika zatem, że również plan realizacji inwestycji drogowych z 1994 r., który na działce nr [...] przewidywał zatoczkę do zawracania pojazdów, nie został zrealizowany, a działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W konsekwencji udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości mogą podlegać zwrotowi na rzecz J. J. i B. T.. Z samego zaś faktu wykorzystywania nieruchomości stanowiącej ziemno-trawiasty teren (zdaniem K. M. koszony przez sąsiadów) na powszechnie dostępny "parking/zatoczkę" nie można wywodzić wniosku, że inwestycja w postaci budowy parkingu/ zatoczki została zrealizowana. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie bada, czy droga, która powstała w ramach realizacji celu wywłaszczenia spełnia wymogi wskazane w przepisach. Nie można również odmówić zwrotu nieruchomości ze względu na dopiero mające być zrealizowane w przyszłości na nieruchomości inwestycje, z wyjątkiem sytuacji, gdy zgodnie z 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostało już wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zadaniem organu jest bowiem jedynie ocenić na podstawie art. 137 ugn, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości a jeżeli cała nieruchomość lub jej część nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i o ile nie jest ona nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej lub nieruchomością, która nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione na rzecz osoby trzeciej w księdze wieczystej przed 31 grudnia 1998 r., co spełnia negatywną przesłankę do jej zwrotu określoną w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub mieści się w pasie drogowym drogi publicznej, organ jest obowiązany do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Organ zauważył, iż podział działki nr [...] m.in. na stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...] został wykonany zgodnie z projektem sporządzonym przez uprawnionego geodetę, który uwzględnił wskazania zarządcy drogi co do zasięgu pasa drogowego ul. [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie poczynionych na spornej nieruchomości nakładów i inwestycji, w tym w szczególności wykonania parkingu/terenu do zawracania, a także ułożenia sieci infrastruktury technicznej, - art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny całokształtu okoliczności sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.,: - art. 136 ust.3 i 137 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie na spornej nieruchomości parkingu i terenu do zawracania dla pojazdów oraz budowa sieci i przyłącza wodociągowego oraz sieci kanalizacyjnej, sieci i przyłącza gazowego, a także sieci energetycznej nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego [...]" lub też co najmniej dozwolonej modyfikacji tego celu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości. Wskazała, iż na gruncie niniejszej sprawy, zaprojektowana początkowo struktura osiedla, została następnie zweryfikowana i w miejsce budynku oraz drogi powstała zatoczka do zawracania/parking, co zasadniczo mieści się w ogólnie wskazanym celem wywłaszczenia. Zarzuciła, że w obu decyzjach pominięto fakt, iż teren działki nr [...] obr. [...] m. K., jest niewątpliwie wykorzystywany jako parking i zatoczka do nawracania i służy w tym zakresie mieszkańcom osiedla [...] a zatem pozostaje z tym osiedlem mieszkaniowym w związku funkcjonalnym. Tymczasem jak wywnioskować można z uzasadnienia decyzji organu II instancji, o wykonaniu zatoczki/parkingu można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby jej nawierzchnia wykonana została z kostki brukowej (najlepiej jeszcze określonego rodzaju). Zarzuciła także, że organy obu instancji pominęły okoliczności wynikające z faktu przebiegania po terenie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości sieci i przyłącza wodociągowego oraz sieci kanalizacyjnej, sieci i przyłącza gazowego, a także sieci energetycznej. Kwestia ta została podniesiona w odwołaniu i w ocenie skarżącego nadal pozostaje aktualna. W ocenie skarżącej podobnie w przypadku urządzonego parkingu, również i występowanie na terenie spornej nieruchomości ww. sieci infrastruktury technicznej stanowi na gruncie niniejszej sprawy o realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie organ ponownie zupełnie ignorując tą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w zakresie ustalenia kiedy ww. infrastruktura powstała, z czyich środków oraz czy istnieje związek pomiędzy ustalonym celem wywłaszczenia, a zrealizowaną infrastrukturą. Powyższe uchybienia organu stanowią naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a." Odnosząc się do tych zarzutów organ II instancji pominął wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (dotyczących okoliczności realizacji infrastruktury technicznej) oraz ograniczył się do stwierdzenia, że skoro na terenie spornej nieruchomości nie zrealizowano budynku i drogi osiedlowej (ignorując przy tym fakt dopuszczalnej zmiany przeznaczenia tego gruntu, o którym wspomniano wcześniej), to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje sprawa zrealizowanych na tym terenie sieci infrastruktury technicznej. Tym samym nadal nie wyjaśniona została istotna okoliczność, a mianowicie czy przebiegające po terenie spornej nieruchomości sieci zostały wykonane w ramach realizacji osiedla P. ., a także, czy ich rolą nie jest doprowadzanie energii elektrycznej, gazu oraz wody do budynków stanowiących elementy tego osiedla. Gdyby tak było w rzeczywistości, to bezsprzecznym byłoby istnienie związku infrastruktury z osiedlem mieszkaniowym, co tym samym dowodziłoby realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż organ II instancji przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy posłużył się m.in. pismem K. M. z dnia 25 czerwca 2010 r. oraz pismem przedłożonym w dniu 13 października 2017 r. do akt sprawy postępowania odwoławczego (ustalając na jego podstawie, iż teren nieruchomości koszony jest przez sąsiadów). Co do zasady, skarżący popiera wykorzystanie tych dokumentów prywatnych, niemniej powinny one być traktowane co najwyżej uzupełniająco. Jeżeli organ w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy chciał skorzystać z wiedzy posiadanej przez adresata tych pism - K. M., to jego obowiązkiem w takim przypadku było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tej osoby w charakterze świadka. Jedynie bowiem taka forma pozyskania informacji byłaby zgodna z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego i zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej treść pisma K. M. z dnia 25 czerwca 2010 r. nie może być traktowana jako dowód na niezrealizowanie na spornym gruncie zatoczki do zawracania pojazdów. Zastąpienie dowodu z przesłuchania świadka dowodem z dokumentów prywatnych spowodowało bowiem ten skutek, że po pierwsze: organ prowadzący postępowanie mógł wybiórczo potraktować zawarte w nich informacje, a po drugie: nadać tym informacjom znaczenie inne, niż było to zamysłem ich autora. W toku przesłuchania świadka strona jak i organ mogą zadawać pytania, a tym samym w przedmiotowej sprawie mogłoby dojść do ustalenia rzeczywistego znaczenia informacji zawartych w ww. pismach oraz do ujawnienia mających znaczenie w sprawie okoliczności, wykraczających swoim zakresem poza te oświadczenia pisemne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 31.10.2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia z 31.03.2017 r. o zwrocie udziału w wysokości 6/8 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] [...], na rzecz: J. J. s. A. i H. i B. T. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy nieruchomość oznaczona m.in. działka [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta K. z dnia 18.07.1978r. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 sygn. akt I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). Nadal także zatem pozostaje w pełni aktualna "modyfikacja celu wywłaszczenia" przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego podjęta w składzie siedmiu sędziów z dnia 27.01.1988 r. sygn. akt III AZP 11/87, w myśl której modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenia, czyli zmieniającą jego charakter. Słusznie skarżąca przytacza podzielane, także przez skład orzekający, poglądy judykatury wskazujące, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (vide: wyrok NSA z dnia 20.01.1999 r. sygn. IV SA 2033/96 – Lex nr 47337). Należy więc mieć na uwadze, że zamierzenie inwestycyjne takie jak budowa osiedla mieszkaniowego wymagają zatem oprócz wzniesienia samych budynków mieszkaniowych także budowę infrastruktury drogowej czyli dróg i parkingów. Organy w niniejszym postępowaniu wskazują, że wprawdzie "na podstawie planu realizacyjnego os. [...]", zatwierdzonego decyzja Zarządu Rozbudowy K. z dnia 18 lipca 1978 r. nr(...) ustalono, iż część działki nr [...] (...), oznaczona aktualnie w planie podziału jako działka [...] (...) została przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego o nr [...] oraz drogi osiedlowej dojazdowej wraz z chodnikiem i poboczem", to skoro przedmiotowa działka nie została zagospodarowana w sposób wyżej opisany, a obecnie stanowi w przeważającej części "trawiasto – ziemny plac" oraz w niewielkiej części teren podwórka przydomowego, to uzasadnionym jest wnioskowanie , że w ramach zrealizowanej inwestycji odstąpiono od realizacji osiedla [...]" w części znajdującej się na północ od biegnącej ul. [...] m.in. na działce nr [...], a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W ocenie Sądu powyższa konstatacja organów była przedwczesna, co przesądza o trafności zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Po pierwsze należy zwrócić uwagę na fakt, że organy nie ustaliły, próżno szukać w tym przedmiocie ustaleń, kiedy doszło do realizacji osiedla "[...]" wraz z jego infrastrukturą drogową, w szczególności kiedy powstała ul. [...], czy położona jest ona w kompleksie tego osiedla. Z zalegających w aktach zdjęć lotniczych wynika, że jeszcze w roku 1982 teren stanowiący obecnie pas drogowy to niezainwestowany teren zielony, co może wskazywać, że powstała ona w ramach budowy przedmiotowego osiedla. Jeśli powstała droga, to jest z nią związana infrastruktura m.in. także parkingi czy zatoki do zawracania. Ze zdjęć lotniczych spornego terenu z roku 1998 i 2003 wynika, że stoją na nim, w pobliżu działki drogowej, samochody. Z kolei z pism złożonych przez K. M. wynika, że teren "nieutwardzony" przy posesjach [...] służył do zawracania pojazdów. Na okoliczność taką powołują się także mieszkańcy wskazani i podpisani w piśmie z dnia 21.12.2016 r. (K:186 akt adm.). W aktach zalega nadto plan realizacyjny dla osiedla [...]" z 1994, z którego wynika jak sam organ I instancji wskazuje, że w granicach działki nr [...] zaprojektowano asfaltową zatoczkę do nawracania lub postoju pojazdów. Są to okoliczności wymagające weryfikacji i uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego, choćby przez przeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków osób podpisanych w piśmie z dnia 21.12.2016 r. Wszak są to mieszkańcy osiedla posiadający najlepszą wiedzę co do sposobu zagospodarowania bądź wykorzystania gruntów wchodzących w skład osiedla. Podkreślić należy, że nie ma istotnego znaczenia, czy w tym właśnie miejscu powstał parking lub zatoczka do zawracania pojazdów, istotne jest natomiast czy teren działki nr [...] stanowi teren osiedla "[...] służący zaspokojeniu potrzeb jego mieszkańców, a zatem czy pozostaje on w związku funkcjonalnym z tym osiedlem. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14 "kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru". Podkreślenia wymaga przy tym, że "bez znaczenia jest sposób aktualnego wykorzystywania takiej nieruchomości w sytuacji gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 610/15). Z wyżej naprowadzonych powodów zaskarżone decyzje jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania podlegały uchyleniu. Sąd odstąpił natomiast od oceny zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego albowiem stwierdzone uchybienia skutkują koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Ocena taka odnosić się bowiem winna do niekwestionowanego stanu faktycznego, w przeciwnym wypadku byłaby oczywiście przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.