II SA/Kr 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skargę oddala Decyzją z dnia 15 marca 2012r. nr [....] Starosta N. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w miejscowości K. , gmina [....] , zajęte pod fragment drogi publicznej, stanowiące działki ewid. nr [....] . (powstałą z podziału działki ewid. nr.....) i nr [....] (powstałą z podziału działki ewid. nr.....). Orzekając w ww. sposób organ administracji wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, następuje za odszkodowaniem dla byłych właścicieli, ustalonym na ich wniosek złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ustawodawca w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy ustalił zatem ściśle termin, w jakim wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania należy wnieść do właściwego organu. Wobec powyższego jak również faktu, iż wniosek W.S. został złożony dopiero w dniu 17 czerwca 2010r., a więc po zakreślonym przez przepis prawa terminie, Starosta N. uznał, iż należało w konsekwencji odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawcy, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odwołanie od ww. decyzji złożył w dniu 30 marca 2012r. W.S. . Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 października 2012r., nr [....] , na podstawie art.9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst j. Dz. U. 2010, nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono, że decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. nr [....] Wojewoda [....] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w K. gm. N. , zajętej pod fragment drogi krajowej Nr 47 "Rabka-Nowy Targ-Zakopane" oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] o pow.0,0088 ha powstałej z podziału działki ewid. nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [....] Wydział V Ksiąg Wieczystych. Rozstrzygnięcie to, na skutek wniesionego przez W.S. odwołania, zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2009 r. nr [....] , na którą nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z kolei decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. nr [....] Wojewoda [....] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w K. gm. [....] , zajętej pod fragment drogi krajowej Nr 47 "Rabka-Nowy Targ-Zakopane" oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] o powierzchni 0,0078 ha powstałej z podziału działki ewid. nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [....] Wydział V Ksiąg Wieczystych. Także i to rozstrzygnięcie, na skutek wniesionego przez W.S. odwołania, zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2009r. nr [....] , na którą nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2005r. Analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 powołanej wyżej ustawy w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy Wojewoda [....] stwierdził, iż wniosek W.S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 17 czerwca 2010r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [....] ), złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Wskazano, że dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest, jak wyżej wskazano, jedną z przesłanek, od zaistnienia której zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści ww. przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r. sygn akt I OSK 394/06 (Lex nr 348011): "wskazanie w przepisie art. 73 ust 4 z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło". Skoro zatem stwierdzono uchybienie przez W.S. terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość, bez konieczności badania pozostałych przesłanek. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy lub też znajomości przepisów prawa o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Argumentacja taka nie znajduje uzasadnienia prawnego i czyni te zarzuty wobec decyzji organu I instancji bezzasadnymi. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W.S. . Skarżący domaga się zmiany decyzji i żąda zapłaty za działki wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. W skardze m.in. podniósł, że po wywłaszczonych działkach nie biegnie droga, a stanowią one teren rolny – brak było zatem podstaw do zastosowania art.73 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem przejęcie tych działek należy traktować jak zwykłe wywłaszczenie i należy się za nie odszkodowanie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998r. Nr 133 poz. 873 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ustępem 1 przywołanego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z treścią art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Jak natomiast stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 ustawy wskazano, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak wynika z przytoczonego powyżej art. 73 ust. 4 ustawy wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje, co również expressis verbis wynika z cytowanego przepisu, wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, koniecznym jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia go w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - zatem w terminie ustawowym. Terminy ustawowe są terminami, które w sposób wyraźny i precyzyjny zostały w ustawie wskazane. Ustawa wprost określa początek oraz długość trwania terminów, o których mowa, nie ma w związku z tym miejsca na swobodną interpretację, co oznacza swoisty rygoryzm w egzekwowaniu dotrzymywania terminów przez stronę. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. Podkreślenia wymaga ponadto, iż terminy ustawowe nie są terminami, do których stosuje się przepisy k.p.a. o przywracaniu terminów, przywracalne są bowiem terminy procesowe, nie natomiast materialnoprawne - takie jak rzeczony termin dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy (tego rodzaju stanowisko wielokrotnie już było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, by jedynie tytułem przykładu odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 roku, sygn. II SA/Bd 503/2010, Lex Polonica nr 2810259, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Bk 609/2009, Lex Polonica nr 2806510, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2010 roku, sygn. II SA/Gl 196/2010, Lex Polonica nr 2472200, wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 roku, sygn. II SA/Kr 1172/2008, Lex Polonica nr 2440345). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż okolicznościami bezspornymi w zakresie ustaleń faktycznych niniejszej sprawy pozostaje fakt posiadania przez skarżącego W.S. uprawnień właścicielskich względem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [....] i [....] do dnia 1 stycznia 1999 roku, kiedy to z mocy prawa należąca do niego nieruchomość przeznaczona pod drogę krajową nr 47 "Rabka - Nowy Targ - Zakopane", stała się przedmiotem własności Skarbu Państwa, o czym orzekł również Wojewoda [....] w deklaratoryjnych decyzjach z dnia 26 stycznia 2009 roku. Decyzje te stanowią, na zasadzie w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1. Jak wskazano decyzje te mają charakter deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił (vide wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 roku, sygn. I OSK 260/2008, Lex Polonica nr 2015988). Na tle niniejszej sprawy podnieść należy, że jej przedmiotem jest wyłącznie kwestia ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne z dniem 1.01.1999r. nieruchomości. Poza możliwością badania przez organy administracyjne i Sąd w tym postępowaniu są kwestie dotyczące prawidłowości wydania deklaratoryjnych decyzji Wojewody o stwierdzeniu przejęcia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w trybie art.73 cyt. wyżej ustawy. Zagadnienia te były rozpatrywane w odrębnym postępowaniu. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, skarżący próbował w tamtym postępowaniu kwestionować prawidłowość wydania przez Wojewodę decyzji z 26.01.2009r. dotyczących wydzielenia działek nr [....] i [....] położonych w K. (k.17-28 akt II instancji) jako zajętych na dzień 31.12.1998r. pod drogę publiczną – co skutkowało przejściem na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Jednak decyzje te zostały utrzymane w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzjami z 5.08.2009r. i nie były one zaskarżone do sądu administracyjnego. W konsekwencji skoro te okoliczności zostały już ustalone na mocy decyzji ostatecznych i prawomocnych, to w tym postępowaniu nie podlegają je ponownemu badaniu. Co więcej właśnie dlatego, że wydano stosowne decyzje deklaratoryjne wydzielające nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, których własność z mocy prawa przeszła na Skarb Państwa, to możliwe było wszczęcie i prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego dotyczącego wyłącznie kwestii ustalenia odszkodowania za takowe nieruchomości. Dlatego też ani organy administracyjne, ani Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu badać zarzutu – że wydzielone działki nie są (nie były) zajęte pod drogę publiczną – podniesionego zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sąd, a badane były tylko kwestie związane z przyznaniem odszkodowania. Okolicznością nie stanowiącą w niniejszym postępowaniu kwestii spornej, jest fakt złożenia przez W.S. wniosku o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania w dniu 17.06.2010 roku i skierowanie go do Starostwa Powiatowego w N. Przenosząc zaś ów fakt na grunt obowiązujących przepisów, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek złożony został z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Skoro zatem skarżący terminu nie dochował - wniosek jego dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organ, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Wskazać ponadto należy, że problematyka zgodności art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stała się przedmiotem pytania prawnego postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 15 września 2009r. wydanym w sprawie P 33/2007, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29.02.2012r., sygn. akt II SA/Gd 882/11, że "termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, i to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny jego uchybienia. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania." Z powyższego względu uznać należy, iż organ I instancji i Wojewoda [....] odmawiając skarżącemu ustalenia odszkodowania, prawa nie naruszyły, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.