II SA/Kr 170/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie WSA (del.) Robert Sawuła WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skarg A. K. i S. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargi oddala II SA/Kr 170/06 UZASADNIENIE W dniu [...] 2004 r. S. K., zam. w N. przy ul. [...] skierował do Urzędu Miasta Z. wniosek o wszczęcie postępowania zmierzającego do przejęcia na własność gminy części nieruchomości stanowiących działki nr [...] obr. [...] – Z., zajętych pod regulację ul.[...], a także wniosek o wypłatę należnego odszkodowania. Wniosek w kwestii odszkodowania został przekazany według właściwości Staroście T.. Starosta T. postanowieniem z dnia [...] 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania stwierdzając, że wniosek może zostać rozpatrzony po otrzymaniu ostatecznej decyzji Wojewody, wydanej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie prawa własności na rzecz Gminy Miasta Z. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jednakże Starosta T. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie podając, że nie toczy się przed Wojewodą postępowanie o stwierdzenie przejęcia przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. [...] Starosta ponownie zawiesił postępowanie i wezwał A. K. i S. K. do wystąpienia w terminie 14 dni do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa nieruchomości zajętej pod fragment drogi publicznej uznając, że sam Starosta nie ma legitymacji do takiego wystąpienia. W zażaleniu wniesionym przez S. K. i A. K. napisano, że to nie wnioskodawca, ale Skarb Państwa i organy administracji powinny dokonać niezbędnych czynności, zmierzających do unormowania stanu prawnego przejętych nieruchomości i wypłaty odszkodowania. S.K i A. K. uważają, że zgodnie z art. 73 ust. 2 cyt. ustawy – przepisy wprowadzające... starosta po otrzymaniu wniosku jest zobowiązany ustalić, czy nieruchomości przejęte zostały włączone do drogi i podjąć dalsze czynności. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty T.. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że przedmiotem wszczętego wnioskiem S. K. i A. K. postępowania jest ustalenie odszkodowania za części działek nr [...] obr. [...] zajętych pod drogę publiczną miejską ulicę [...] w Z.. W trakcie postępowania ustalono, że do Wojewody nie wpłynął wniosek o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Z. własności opisanych działek. Zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nastąpiło z mocy art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Starosta T. zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność uzyskania decyzji Wojewody o stwierdzeniu nabycia z dniem [...] 1998 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Z. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a stanowiącej w dniu [...] 1998 r. własność osób fizycznych. Bez takiej decyzji nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z mocy art. 73 wyżej powołanej ustawy. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera w sobie szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości legitymowania się tą decyzją przez podmiot publicznoprawny w przysługiwaniu prawa własności przez dotychczasowego właściciela. Z treści postanowienia wynika, że jednocześnie z wydaniem postanowienia organ zobowiązał stronę do "wystąpienia z wnioskiem do Wojewody (zakreślając termin 14 dni) o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Dopiero złożenie stosownego wniosku do Wojewody wraz z pełną dokumentacją pozwoli Wojewodzie na wydanie stosownej decyzji a Staroście T. na prowadzenie postępowania odszkodowawczego. Na w/w postanowienie Wojewody A. K., zam. w K., przy ul. [...] i S. K., wnieśli w dniu [...] 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Istnieją dwa oryginalne egzemplarze tej skargi: jeden – podpisany tylko przez A. K. (skarga rozpatrywana pod sygn.[...]) i drugi podpisany tylko przez S. K. (skarga rozpatrywana pod sygn.[...]– zgodnie z postanowieniem Sądu, połączona do wspólnego rozpatrzenia i wyrokowania ze skargą rozpatrywaną pod niniejszą sygnaturą). Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący w oparciu o ustawę z 13 października 1998 r. — przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, [...] 2004 r. złożyli do Starosty T. wniosek o zwrot odszkodowania za część nieruchomości przejętych ponad 20 lat temu pod zabudowę drogi. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w wyniku działań ówczesnych organów administracji, bez jakiegokolwiek postępowania wywłaszczeniowego. Do chwili obecnej, nie zostało przeprowadzone rozgraniczenie i przejęte nieruchomości w księgach wieczystych formalnie figurują na skarżących, co skutkuje obciążaniem ich podatkiem również od przejętych nieruchomości. Starosta T. postanowieniem z [...] 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie o odszkodowanie powołując się na przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Skarżący będąc w przekonaniu, że Starosta podał faktycznie istniejące przesłanki, nie zaskarżyli postanowienia w terminie 7 dni. Dopiero po upływie prawie roku, wnieśli o podjęcie bezprawnie zawieszonego postępowania, gdy z wyroku Sądu w Warszawie, wydanego w wyniku zaskarżenia postanowienia o identycznym stanie prawnym w innej sprawie, dowiedzieli się, że nie zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie, na które powołał się Starosta Ti. W ocenie skarżących zobowiązanie skarżących do złożenia wniosku nastąpiło bezprawnie. Ani postanowienie Starosty ani postanowienie Wojewody utrzymujące postanowienie Starosty w mocy, nie zawierają podstawy prawnej, na mocy której Starosta wzywa skarżących do wystąpienia z powyższym wnioskiem. To właściciel, a jest nim zgodnie z art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. od 1 stycznia 1999r - Skarb Państwa, albo zarządca drogi, powinni wystąpić z przedmiotowym wnioskiem, a nie skarżący. Zobowiązanie skarżących do złożenia wystąpienia z wnioskiem, wiąże się ze zleceniem podziału geodezyjnego i wysokimi kosztami. W niektórych sytuacjach koszty te mogą przewyższać wartość odszkodowania. Wyżej cyt. ustawa została wydana w celu zobowiązania właściwych organów do podjęcia kompleksowych działań zmierzających do ostatecznego uregulowania kwestii odszkodowawczych, tym, którzy do 31 grudnia 2005r złożyły wnioski o odszkodowanie i nie uzależnia wypłaty odszkodowania od złożenia żadnych dodatkowych wniosków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Napisał on, że stanowisko zawarte w skardze jest błędne i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wyrokiem NSA (sygn. akt II SA 1982/00) zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów art. 97 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego to okoliczność warunkująca, bądź jeden z warunków, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną niewątpliwie należy uznać za zagadnienie wstępne. Warunkuje to zakończenie postępowania w kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Podstawą nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia warunków takich jak: pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu uprawnionego podmiotu, brak tytułu prawnego wyżej wymienionego podmiotu do nieruchomości, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Ustalenie tych przesłanek warunkuje wydanie przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności ex lege, co stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. Decyzja ta jest wyłącznym dowodem nabycia własności, wskazując jednocześnie podmiot, na którym ciąży ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 73 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 94 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny jest w swoim postępowaniu związany zakresem sprawy, w jakiej zapadło zaskarżone orzeczenie. W analizowanym tu przypadku obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy zgodne z prawem było postanowienie Wojewody i poprzedzające je postanowienie Starosty T. o zawieszeniu postępowania. Sąd powinien zatem ocenić, czy zachodziły prawne przesłanki do tego zawieszenie oraz, skoro zawieszenie było spowodowane zaistnieniem kwestii prejudycjalnej, czy organy prawidłowo ustaliły dalsze reguły działania, które ma zmierzać do rozstrzygnięcia tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w analizowanej sprawie nie naruszyły prawa. Kwestia komunalizacji mienia, czyli kwestia deklaratoryjnego ustalenia nabycia prawa własności działek nr [...] obr. [..] Z. przez Miasto Z. stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tego bowiem, czy rzeczywiście obie działki stały się własnością Miasta zależy kwestia odszkodowania za przejęte mienie. Cyt. ustawa – Przepisy wprowadzające... wymaga każdorazowego potwierdzenia nabycia mienia w drodze decyzji wojewody. Bez tej decyzji zagadnienie wstępne, istotne dla postępowania odszkodowawczego jest otwarte. Jednocześnie art. 100 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny zaistnienia zagadnienia wstępnego wystąpi równocześnie do właściwego organu o jego rozstrzygnięcie albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Przepis ten daje zatem organowi wybór co do tego, czy wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego samemu, czy też wezwać o to stronę. Wprawdzie więc Starosta T. myli się twierdząc, że "nie ma legitymacji" do wystąpienia do Wojewody ze stosownym wnioskiem, jednak nie narusza prawa, jeżeli wzywa stronę do złożenia takiego wniosku. Prowadzi do konkluzji, że ani Starosta T. ani działający w analizowanej sprawie w drugiej instancji Wojewoda wydali postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie odszkodowania zgodnie z prawem i prawidłowo wezwali stronę o wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).