II SA/Kr 1702/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją z dnia 19.03.2014r., znak: [...] na podstawie art. 50a pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013 r. póz. 1409 z późn. zm.) nakazał M. S. i J. S. - użytkownikom wieczystym działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. T. w K., - jako inwestorom robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. T. w K., związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku, prowadzonych z odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 21.06.2002r.,znak: [...] - rozbiórkę części budynku zlokalizowanego przy ul. T. w K. na działce nr [...], [...] obr. [...] zrealizowanej pomimo wstrzymania prowadzenia robót postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 27.10.2011 r., znak: [...] (doręczonym inwestorowi w dniu 18.11.2011r), tj. rozbiórkę: - dachu nad całością budynku, w tym zadaszenia na słupach przed wejściem od strony ulicy J. - pomiędzy osiami 11-1: - ścian wylewek, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza - ścian działowych, wylewek i instalacji na poziomie I piętra - pomiędzy osiami 1-3: - ścian, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza, - stropu nad I piętrem - schodów pomiędzy I piętrem a poddaszem, - ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra - ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru - pomiędzy osiami 3-8: - ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra, - ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru - elewacji budynku, tj. ocieplenia wraz z warstwami wykończeniowymi (za wyjątkiem ocieplenia w poziomie parteru pomiędzy osiami 11-1) - kostki brukowej wokół budynku. Po rozpoznaniu odwołania M. S. i J. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 września 2014 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku dotychczasowego postępowania bezspornie wykazano, że budynek zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy i zakresu zagospodarowania terenu. Nadto wykazane zostało, że ściany zewnętrzne rozbudowanego i przebudowanego budynku (północna i południowa), posiadające otwory okienne i drzwiowe, znajdują się w odległościach od granic działki naruszających przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. mniejszych niż 3m (naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki). O zasadności wstrzymania robót budowlanych i wystąpieniu przesłanek z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w sposób ostateczny orzekł WINB w K. w postanowieniu z dnia 18.10.2012 r., znak: [...]. Postanowienie to zostało również prawidłowo doręczone następczyni prawnej zmarłej G. M.. WINB zauważył, iż G. M. ani jej następczyni prawna nie była adresatem nakazów określonych w tym postanowieniu, które stało się wykonalne z chwilą doręczenia inwestorowi i nadal pozostaje w obiegu prawnym. Nadmienić już tylko wypada, że ewentualna wada postępowania, polegająca na braku zapewnienia udziału stronie w postępowaniu na pewnym jego etapie nie jest wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a. Ponadto skarga inwestorów na to postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 60/13. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowość tego ostatecznego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie jest i nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie zarzuty odwołania należy uznać za nietrafne. Od dnia doręczenia tego postanowienia inwestor miał obowiązek powstrzymać się od prowadzenia dalszych prac budowlanych, aż do dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji zezwalającej na kontynuację inwestycji. Ustalenia z kolejno przeprowadzonych przez PINB kontroli wraz z materiałem fotograficznym, wskazują, że obiekt, mimo wstrzymania robót, został przez inwestora zrealizowany w całości (z wyjątkiem niektórych prac wykończeniowych i montażowych) i przystąpiono do użytkowania obiektu. Tym samym zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W zależności od oceny stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki konkretnego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie wydał już wcześniej decyzję z dnia 18.10.2012 r., w której uznał, że w aktach sprawy nie ma należycie udokumentowanego stanu budowy na dzień wydania i doręczenia postanowienia PINB z dnia 27.10.2011 r. Wskazano na konieczność wnikliwej analizy, w oparciu m. in. o dziennik budowy, jakie roboty wykonał inwestor po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia 27.10.2011 r. Ponownie wydając decyzję organ I instancji uwzględnił tylko te roboty budowlane, które bezspornie zrealizowano po stanie udokumentowanym w dniu 29.11.2011 r., tj. po kontroli przeprowadzonej po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 27.10.2011 r. Był to stan surowy (konstrukcja) budynku, bez kondygnacji dachowej (wykonano mury i słupy II kondygnacji; kondygnacja II w osiach 11-1 ze stropem, kondygnacja II w osiach 3-8 - bez ścian wewnętrznych i stropu (widoczny nie zdjęty szalunek słupów II kondygnacji), wykonano częściowo ścianę zewnętrzną od strony północnej do połowy kondygnacji. W oparciu tylko o zakres prac zrealizowanych po dacie kontroli sformułowano nakaz rozbiórki części budynku, a zakres tych prac został należycie udokumentowany (protokołami oględzin PINB, dokumentacją fotograficzną, zapisami w dzienniku budowy). WINB podzielił również w pełni argumentację PINB, iż wykonanych robót nie można uznać jako roboty zabezpieczające. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ustawy i nieobjętych określonymi w tym postanowieniu wymaganiami dotyczącymi niezbędnych zabezpieczeń budowy jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność wykonanych robót np. w zakresie zabezpieczeń obiektu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Odnosząc się do odwołania WINB stwierdził, iż zarzuty w nim zawarte są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Również kwestia zawieszenia postępowania w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku gastronomicznego z dnia 03.05.1983 r., znak: [...] nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie nie dotyczy robót wykonanych w obrębie pierwotnego pawilonu gastronomicznego ukazanego na rys. A-1 ekspertyzy technicznej z października 2013 r., objętego pozwoleniem. Mając na uwadze oraz fakt, iż decyzja organu I instancji precyzyjnie opisuje przedmiot rozbiórki, została skierowana do stron postępowania i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. WINB zobligowany był utrzymać ją w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. i J. S., zarzucając jej : l. Obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zapadłej decyzji, a to: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do poszczególnych, wskazanych w odwołaniu zarzutów, jak również niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wskutek tego nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy, co do jej istoty, co doprowadziło do przeniesienia uchybień dokonanych przez organ l instancji do postępowania odwoławczego, a w konsekwencji do obrazy przepisów postępowania, a nadto doprowadziło również do nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co polegało na niejednoznacznym, niepełnym oraz budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego, zakresu i zaawansowania robót wykonanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 27.10.2011 roku, w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy istniejącego w chwili wydania decyzji, a także poczynieniu ustaleń faktycznych, pomimo iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót nie określono jednoznacznie stanu zaawansowania robót w dacie ich wstrzymania, a organ nie podjął nawet prób weryfikacji tego stanu rzeczy, co prowadzi do konkluzji, iż zakres prac wykonanych przez inwestora po ich wstrzymaniu nie został ustalony i określony przez organ l instancji zgodnie z art. 7 i 77 i 107 k.p.a.; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania na wniosek stron, postanowieniem z dnia 10.02.2014 roku, pomimo istnienia zagadnienia prejudycjalnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia, a dotyczącego statusu prawnego obiektu w związku z faktem, iż Wojewoda decyzją z dnia 21.10.2011 r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 3.05.1985 r. znak [...], udzielającej M. i J. S. pozwolenia na budową kiosku gastronomicznego "[...]" na działce położonej przy ul. W. w K., tj. na wybudowanie obiektu budowlanego, którego rozbudowa i nadbudowa jest przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wyrażało się w uznaniu za stronę niniejszego postępowania oraz doręczeniu postanowienia PINB w K. z dnia 27 października 2011 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, osobie nieżyjącej, już w dniu wydania tegoż postanowienia, a to G. M. - użytkowniczce wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...], sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją skarżących - zmarłej w dniu 17.10.2004 roku (odpis skrócony aktu zgonu nr [...]), a przez to ograniczenie kręgu stron niniejszego postępowania i nie przyznanie statusu strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie, którzy powinni występować w niniejszej sprawie jako strony; II. obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż wprowadzone w trakcie budowy zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu, a zatem wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy zwiększenie powierzchni zabudowy inwestycji skarżących nastąpiło zaledwie o 1,85 m 2 natomiast kubatura nie uległa zmianie co prowadzi do konkluzji, że powyższe stanowiło nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wymagające uzyskania decyzji o zmianie i było dopuszczalne. Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie wyżej wymienionych decyzji oraz przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznego postanowienia tego organu z dnia 18.10.2012 r., znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ani organy nadzoru budowlanego, ani też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma obecnie kompetencji do badania, czy postanowienie to było prawidłowe, a w szczególności, czy właściwie przyjęto, że wprowadzone w trakcie budowy zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu, a zatem wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Również fakt przesłania postanowienia PINB G. M. (która w dacie jego wydania nie żyła) jako stronie postępowania nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że postanowienie organu II instancji zostało doręczone już N. M.. Postanowienie to jest ostateczne, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Jeżeli zaś skarżący uważają, że jest ono dotknięte wadą powodującą jego nieważność, mogą zainicjować stosowne postępowanie nadzwyczajne celem wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ma wątpliwości, że badanie legalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie mieści się w granicach rozpoznania niniejszej sprawy. Z tego też względu Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość postanowienia tj. zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 36a st. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wobec ustalenia, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo wstrzymania ich postanowieniem, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu. Ustalenia wymagał jedynie zakres wykonanych robót oraz sposób rozstrzygnięcia - czy należy nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia, czy też nakazać doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu ustalenie powyższych kwestii było wyczerpujące. Wobec wątpliwości co do zakresu robót wykonanych po ich formalnym wstrzymaniu uchylono wydaną poprzednio decyzję, a w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji PINB z dnia 19.03.2014 r., znak: [...] okoliczności te wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości. W decyzji organu I i II instancji szczegółowo wyjaśniono, na jakiej podstawie ustaleń tych dokonano, powołując się na wyniki kontroli i oględzin na miejscu inwestycji. Dodatkowo należy przypomnieć, że w odniesieniu do robót polegających na wylaniu elementów żelbetowych I piętra tj. płyty nad I piętrem pomiędzy osiami 11 - 1 oraz słupów na poziomie I piętra pomiędzy osiami 1 - 8 organy obu instancji nie były w stanie ustalić, czy wykonano je przed, czy po wstrzymaniu robót, dlatego też nie uwzględniono ich w decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku. Sposób sformułowania nakazu rozbiórki również jest prawidłowy, decyzja zawiera załączniki graficzne pozwalające na dokładne określenie zakresu rozbiórki. W świetle powyższych ustaleń nie można zgodzić się z zarzutem o "niejednoznacznym, niepełnym oraz budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego, zakresu i zaawansowania robót wykonanych po ich wstrzymaniu". Skarżący podnoszą, że w postanowieniu nakazującym wstrzymanie robót stan inwestycji na datę jego wydania nie został określony. Stwierdzenie takie jest zgodne z prawdą, jednakże nie pozbawia to organów nadzoru budowlanego możliwości ustalenia stanu faktycznego na podstawie innych dowodów. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zakres robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu został ustalony na podstawie dowodu z oględzin, zapisów z dziennika budowy, dokumentacji fotograficznej. Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez nich w odwołaniu. Sąd, dokonując oceny powyższej kwestii doszedł do wniosku, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem organ II instancji w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy jej wydawaniu, a także odniósł się do wszelkich argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB. Uwzględniając powyższe należało dojść do wniosku, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny. Wreszcie nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia niniejszego postępowania na wniosek stron, postanowieniem z dnia 10.02.2014 roku, pomimo istnienia zagadnienia prejudycjalnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia. Jak już wcześniej stwierdzono, ponieważ inwestorzy prowadzili roboty budowlane pomimo wstrzymania ich postanowieniem organów nadzoru budowlanego, organy te miały ustawowy obowiązek nakazać rozbiórkę powstałej w ten sposób części obiektu budowlanego, a kwestia ewentualnej nieważności decyzji wydanej 30 lat wcześniej nie ma na to postępowanie żadnego wpływu. Argumenty skarżących, jakoby zagadnieniem prawnym wymagającym uprzedniego wyjaśnienia było "ustalenie statusu prawnego obiektu po uchyleniu pozwolenia na budowę" nie mogą odnieść skutku. Inwestorzy dysponowali pozwoleniem na przebudowę budynku z dnia 21 czerwca 2002 r. nr [...], jednakże prowadzili roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w tej decyzji i to właśnie było przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie zaś generalna ocena statusu prawnego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, oparta na szczegółowo i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym (przede wszystkim w zakresie ustalenia jakie roboty budowlane zostały wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót) oraz poprzedzona postępowaniem prowadzonym z zachowaniem przepisów proceduralnych. Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.