II SA/Kr 1705/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer sprawozdawca Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel AWSA Dorota Dąbek Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2000 r, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Skarżący D. P. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] w dniu [...] 1999r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez ustawienie ogrodzenia w pasie ul. [...], od dnia [...]1998r. do [...] 1998r. w kwocie [...] zł. W trakcie postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skarżący rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności o następujące decyzje z których wszystkie zostały wydane na wniosek skarżącego: - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1998r.nr [...]w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...] 1998 do [...] 1998; - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1998r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...]1998 do [...]1998; - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1998r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...] do [...]1998; - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...] 1998 do [...] 1998; - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1999r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...] 1999 do [...] 1999; - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1999r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu rozbiórki ogrodzenia w terminie od [...] 1999 do [...] 1999. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, skarżący D. P. podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6,7,9,10, 61, 77 i 107 kpa, oraz art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skarżący podnosi, że przedmiotowa zasada wydana została z naruszeniem zasad postępowania, bez zachowania jakiejkolwiek procedury i w takiej sytuacji decyzja ta jest bezwzględnie nieważna. Ponadto zdaniem skarżącego naruszenie art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych polega na tym, iż organ nie wskazał na czym ma polegać naruszenie pasa ulicy [...], czy został naruszony chodnik, czy jezdnia ulicy. Skarżący podnosi, że wybudowane przez niego ogrodzenie powstało w miejscu dotychczasowego przedwojennego już wyeksploatowanego ogrodzenia. Skoro ogrodzenie to nie naruszyło ani chodnika, ani jezdni ulicy [...], to zdaniem skarżącego nie można mówić o zajęciu pasa drogowego, a tym samym nie istniały przesłanki do zastosowania art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2000r. nr Kol.Odw. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji objętych przedmiotowym postępowaniem. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze podkreśla, że wnioskodawca D. P. nie kwestionuje tego, iż przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym ul. [...], co również niezbicie wynika z analizy załączników graficznych znajdujących się w aktach sprawy. W świetle powyższego nie istotnym jest fakt, że ogrodzenie poprzednie istniało również przed wojną, gdyż obecnie istniejące powstało w dacie istnienia już ulicy [...] i znajduje się w jej pasie drogowym. Zdaniem Kolegium nie bez znaczenia jest również fakt, że wszystkie decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, za wyjątkiem decyzji z dnia [...] 1998r., wydane zostały w wyniku uwzględnieniu wniosków składanych przez D. P. o wydanie przedmiotowych decyzji. Składając kolejne wnioski o wydanie kolejnych decyzji wnioskodawca D. P. potwierdzał i nie kwestionował faktu zajęcia pasa drogowego ulicy [...]. D. P. nie składał również odwołań od tych decyzji. Tym samym zdaniem Kolegium Odwoławczego nie można organowi administracyjnemu stawiać zarzutu błędnych ustaleń faktycznych. Nadto niezgodne z obowiązującym stanem prawnym byłoby ograniczenie pasa drogowego jedynie do samej linii chodników i jezdni. Skarżący D. P. złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że Kolegium rozpoznając sprawę nie ustosunkowało się do podniesionych zarzutów wskazujących na rażące naruszenie prawa procesowego przez Burmistrza, a w szczególności naruszenie określonych w art. 7-11 Kpa ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Art.9 Kpa ustanawia po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązek zapobiegania szkodom, które mogłyby ponieść strony, a także inni uczestnicy postępowania z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie obowiązki nałożone przez ustawodawcę nie zostały zachowane i to tak przez Burmistrza jak również Kolegium. Skarżący podnosi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał kilka decyzji bez uchylenia poprzedniej. W tej sytuacji decyzje te dotknięte są wadą określoną w art. 156 parag.1 pkt 3 Kpa /res iudicata/ i Kolegium winno było stwierdzić ich nieważność. Skarżący podnosi, że w wydanej decyzji nie wskazano treści przepisów oraz nie wskazano faktów w sposób wymagany przepisem art. 107 parag.3 Kpa. Brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji zgodnie z art. 107 Kpa jest wadą, która ma wpływ na wynik sprawy i co skutkuje uchylenie takiej decyzji. D. P. zarzuca, że decyzja wskazuje natomiast fakty, które nie miały miejsca, a mianowicie, ze potwierdził fakt naruszenia pasa drogowego. W przedstawionym stanie rzeczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji Burmistrza miasta i Gminy [...] jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 31 maja 2000r .nr Kol.Odw. [...] utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało: Do stwierdzenia nieważności decyzji wymagane jest wystąpienie jednej z przesłanek nieważności zawartych w art.156 parag.1 Kpa. W niniejszej sprawie Kolegium po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdziło wystąpienia żadnej z tych przesłanek. Zdaniem Kolegium zarzut naruszenia zasad ogólnych KPA przez organ administracji nie znajduje uprawdopodobnienia w materiale dowodowym i aktach sprawy. Co do pozostałych zarzutów, Kolegium stwierdza, że były one znane przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jednakże nie maja one znaczenia dla oceny czy istnieją przesłanki z art.156 KPA. Winny one być podniesione jako zarzuty w postępowaniu w zwykłym trybie odwoławczym od decyzji, a nie w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawą dla stwierdzenia nieważności nie jest bowiem jakiekolwiek uchybienie w przepisach proceduralnych lub materialnych lecz tylko takie, które daje się zakwalifikować jako przesłanki do zastosowania art. 156 parag. 1 Kpa. W odniesieniu do podniesionego zarzutu naruszenia wynikającego z art.9 Kpa obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków Kolegium uznało, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można postawić organowi administracji takich zarzutów w stopniu, który uzasadniał by przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący D. P. przed rokiem 1998r. występował do Urzędu Miasta i Gminy [...] o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego części działki [...] jednakże nie było to możliwe z uwagi na fakt, że obszar ten jest fragmentem pasa drogowego. Urząd udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż ustanowienie na jego rzecz takiego prawa nie jest możliwe z uwagi na fakt, że obszar ten jest fragmentem pasa drogowego i jedyną możliwą formą udostępnienia go wnioskodawcy jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jak podkreślił D. P. w piśmie do urzędu z [...] 1998r. obszar będący przedmiotem jego zainteresowania był niegdyś integralną częścią jego nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Kolegium uznało wobec powyższego, że strona miała świadomość jakie są okoliczności faktyczne i prawne sprawy i mogła bronić swoich praw w tamtym postępowaniu, czy też poprzez odwołanie się od decyzji. Zarzut powagi rzeczy osądzonej nie znajduje potwierdzenia albowiem poszczególne decyzje wydawane przez organ administracji dotyczyły kolejnych okresów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zatem gdy wydawano kolejną decyzję poprzednia wygasła. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w [...] skarżący D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności których wystąpiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane zostały bez podstawy prawnej /art.156 parag l pkt 2 Kpa/ i w sytuacji res iudicata. W takich okolicznościach odmowa stwierdzenia nieważności stoi w wyraźnej sprzeczności z przytoczonymi przepisami Kpa i stanowi podstawę do ich uchylenia. Nadto skarżący podtrzymuje swoje wywody zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z nowych zarzutów skarżący podnosi, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że ogrodzenie wybudowane zostało w granicach ulicy [...], to właściwy organ winien podjąć na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych stosowne postępowanie celem przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie strona powołuje się na przesłankę z art.156 parag. l pkt 2 Kpa tj brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji oraz art. 156 parag.1 pkt 3 tj. naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem skarżącego wada z art.156 parag.1 pkt 2 Kpa w przypadku decyzji z [...] 1998r. nr [...] polegać ma na wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego podczas gdy zajęcia nie było. Skarżący tego jednak nie zdołał wykazać. Skarżący twierdzi, iż iż ogrodzenie istnieje w tym miejscu od lat pięćdziesięciu, w innych jednak pismach potwierdza, że część działki /około 30%/ została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Nadto na rozprawie skarżący potwierdził, iż ogrodzenie było przebudowywane bez poinformowania o tym nadzoru budowlanego. Podkreślić należy także, że skarżący nie odwoływał się od decyzji o nałożeniu kary mimo, iż te wszystkie okoliczności były jej wiadome. W konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że zajęcie pasa drogowego nie miało miejsca. W odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego będących przedmiotem niniejszego postępowania, Kolegium stwierdza, że wydanie ich następowało zawsze na wniosek strony, a okoliczności na które powołuje się skarżący nie dotyczą decyzji, ale motywów które skłoniły skarżącego do składania wniosków. Nadto Kolegium podnosi, że kara wymierzona za zajęcie pasa drogowego dotyczy innego okresu czasu, niż decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie Sąd nie uwzględnił podnoszonych zarzutów i zgodnie z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostały w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc postępowania nadzwyczajnego, a nie w ramach postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji. Tym samym o zakresie i przedmiocie tego postępowania decydowała norma art.156 Kpa, która określa kiedy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, a nie normy zawarte w rozd. 10 Kpa dotyczącym odwołań. Skarżący powoływał się, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę potwierdziło fakt zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia, ze decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dla ustalenia faktu naruszenia przez skarżącego prasa drogowego ulicy [...] poprzez usytuowanie ogrodzenia działki, istotne znaczenie mają twierdzenia samego skarżącego. Zarówno te zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] 1998r. adresowanym do Urzędu Miasta i Gminy [...] /karta 26/ na które m.in. powołuje się Kolegium Odwoławcze jak i w znajdującym się w aktach piśmie z dnia [...] 1999r. /karta 39/. W piśmie z dnia [...] 1999r. adresowanym do Urzędu Miasta i Gminy [...] skarżący pisze, iż w terminie do [...] 1998r. zobowiązany był dokonać przesunięcia ogrodzenia siatkowego, czego nie uczynił z następujących przyczyn: po pierwsze oczekiwał na możliwość zawarcia umowy dzierżawy 20 m 2 gruntu, a po drugie w miesiącu grudniu nastąpiła zima, która uniemożliwiła wykonanie prac związanych z przeniesieniem ogrodzenia. Dalej skarżący pisze " ...Jeżeli nie mogę skorzystać z dzierżawy tego terenu na zasadzie stawki dzierżawnej to ogrodzenie wraz z krzewami usunę i terminu niżej podanego dotrzymam. Proszę o wyrażenie zgody na przesunięcie ogrodzenia siatkowego wraz z krzewami do [...]1999r. Do wykonania tych prac przystąpię w okresie wczesnej wiosny gdy warunki atmosferyczne okażą się sprzyjające. Dlatego bardzo proszę, aby w okresie od [...] 1999 do [...]1999 roku odstąpiono od egzekwowania należności na zasadach dotychczasowych, chyba że zaistnieją jeszcze warunki dzierżawy..." W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także faktu występowania przez skarżącego do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z kolejnymi wnioskami o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w kolejnych okresach czasu, twierdzenia skarżącego, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, a tym samym że decyzje organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa nie znajdują uzasadnienia. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. wymierzona została kara za zajęcie pasa drogowego ul [...] bez zezwolenia w okresie od [...]1998r. do [...] 1998r. poprzez ustawienie ogrodzenia. Natomiast decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego i wymierzające z tego tytułu opłatę dotyczą okresów po [...] 1998r. Decyzje te maja charakter czasowy i dotyczą kolejno następujących po sobie okresów czasu. Wraz z upływem określonego w decyzji czasu decyzja wygasa. Stąd też nie uzasadniony jest zarzut skarżącego, że przedmiotowe decyzje naruszają art. 156 parag.1 pkt 3 Kpa tj powagę rzeczy osądzonej. Zarówno decyzja o wymierzeniu kary, jak i każda z decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego dotyczy innego okresu czasu. Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony przez skarżącego zarzut, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego, powinno poprzedzać postępowanie prowadzone na podstawie art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, czyli orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała w składzie 5 sędziów z dnia 9 kwietnia 2001 r. / sygn. akt OPK 6/01, opublikowana w ONSA 2001/4/155 / "W razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 nr 7, poz.838/, mimo, że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art.36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego". A zatem w świetle tego orzeczenia dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art.40 ust.4 ustawy w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez równoczesnego orzeczenia przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art.36 ustawy. Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jest zgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] prawidłowo ustaliło, że decyzje te nie naruszają art. 156 parag.1 Kpa. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1998r. o wymierzeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego została wydana na podstawie art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza fakt zajęcia pasa drogowego, tym samym decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane były na kolejne wnioski skarżącego i zgodnie z tymi wnioskami. Podstawa prawna do wydania takich decyzji wynika z art.40 ust.2, ust.3, ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Decyzje te nie naruszają żadnej z przesłanek z art.156 parag.1 Kpa, a w szczególności podnoszonej przez skarżącego przesłanki powagi rzeczy osądzonej z uwagi, że decyzje te wydawane są na określony czas, a każda z tych decyzji dotyczy innego okresu czasu. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.