II SA/Kr 1706/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. M. i E. G. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w Krakowie decyzją z [...].03.2017r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290 z późn. zm.), nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości Kończyce - P. M. i E. G. rozbiórkę ogrodzenia (o wysokości 2m i długości 96m) na terenie dz. nr [...] w m. Kończyce, gm. Michałowice. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem Wójta Gminy Michałowice z [...].06.2016r. w którym wskazano, że posadowienie ogrodzenia na działce nr [...] w Kończycach narusza zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Michałowice zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/102/2013 Rady Gminy w Michałowicach z 29.02.2016r. (Dz. U. Woj. Małop. z 2016r. poz. 1779). Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].08.2016r. ustalono, że na terenie działki nr [...] w Kończycach zlokalizowano ogrodzenie o wysokości 2m i długości 2 x (27m + 21 m) = 96m. Pomiędzy słupkami z rury stalowej rozciągnięto siatkę stalową. Słupki wbetonowano w ziemię. Na siatkę nałożono czarną folię ogrodową. Podmurówkę wykonano z betonu. Słupki ustabilizowano za pomocą ściągów z druta stalowego. Za ogrodzeniem zlokalizowano kojce dla [...]. Starosta Krakowski w piśmie z [...].08.2016r. znak [...] poinformował, że dla działki nr [...] w Kończycach, w dniu [...].04.2016r. została wydana jedynie decyzja sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o pow. 25m2. W dniu 05.09.2016r. w siedzibie PINB stawili się P. M. i E. G., którzy oświadczyli, że są jedynymi współwłaścicielami działki nr [...] w Kończycach, działkę nabyli w dniu [...].04.2016r. W chwili zakupu działka była niezabudowana. W okresie 29.04.2016r. - 12.05.2016r. P. M. wykonał przedmiotowe ogrodzenie. W tym samym czasie na działce ustawiono [...] kojców [...] i [...] budy z [...]. Na działce znajduje się [...]. Ogrodzenie ma wysokość 2m. E. G. była współinwestorem robót. Organ uznał, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w szczególności z § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b. W związku z powyższym, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponieważ roboty były zakończone, organ nie uznał za konieczne wydawanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót. Organ przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego. P. M. i E. G. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Wskazali w nim, że od [...] lat prowadzą hodowlę [...]. Przed zakupem działki w celu umieszczenia na niej kojców [...] kontaktowali się z pracownikiem gminy, który nie widział przeciwskazań dla wykonania ogrodzenia z siatki metalowej bez podmurówki. Również starostwo nie wniosło zastrzeżeń co do budowy ogrodzenia. Wyjaśnili, że ogrodzenie zbudowane jest ze słupków metalowych z cementowymi podstawkami o długości 30 cm i średnicy 25 cm wpuszczonymi w podłoże. Pomiędzy słupkami nie ma żadnej podmurówki a funkcje wzmacniające stabilność słupka stanowią naciągi z linki metalowej utrzymujące słupek w równowadze. Siatka ogrodzeniowa to zwykła ażurowa siatka ogrodzeniowa, która z powodzeniem umożliwia przemieszczanie się małej zwierzyny. Siatka pokryta jest folią z agrowłókniny zabezpieczającej psy przed podmuchami wiatru. Dolne partie agrowłókniny są i przymocowane do siatki wsówkami plastikowymi co również nie stanowi przeszkody dla przemieszczenia się drobnej zwierzyny. Zdaniem odwołujących, działania wójta skierowane przeciwko nim są związane z lokalnymi personalnymi powiązaniami i chęcią usunięcia ich z tego terenu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16.10.2017r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że skoro w dniu wydania zaskarżonej decyzji roboty budowlane związane z przedmiotowym ogrodzeniem były zakończone, organ I instancji prawidłowo korzystając z dyspozycji art. 51 ust. 7 u.p.b. odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 50 u.p.b., wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. Przepisy art. 50-51 u.p.b. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 w/w ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w w/w zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z w/w wymogami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. w obecnym brzmieniu roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od przywołanej zasady zostały wymienione w art. 29-31 u.p.b. Ogrodzenia według klasyfikacji wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane zwolnione są z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b. Jednakże w art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b ustawodawca wskazuje na konieczność dokonania zgłoszenia zamierzenia budowy ogrodzenia w przypadku budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane w 2016 r., zlokalizowane jest na działce [...] w miejscowości Kończyce, a jego wysokość nie przekracza 2 m. Zatem budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednak sam fakt budowy obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.02.2015r., sygn. akt II OSK 1743/13, podał, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania czy obiekt taki nie narusza innych przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zasadnym więc było wszczęcie przez PINB przedmiotowego postępowania, w trybie, o którym mowa w art. 50 - 51 u.p.b. Na gruncie niniejszej sprawy właściwa jest przesłanka uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. gdzie pod pojęciem "przepisów" należy rozumieć również regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ II instancji wskazał, że działka na której zrealizowano ogrodzenie tj. działka nr ewid. nr [...] w miejscowości Kończyce, gmina Michałowice w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Michałowice Południe zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/102/2016 Rady Gminy Michałowice znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZR - tereny zieleni nieurządzonej oraz znajduje się w strefie ekologicznej. W § 8 ust. 1 pkt 16 b wprowadzono zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach, dopuszczając wyłącznie realizacje ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej malej zwierzyny. Przedmiotowe ogrodzenie narusza więc zapisy MPZP, co potwierdza protokół kontroli z [...].08.2016 r. Opis wykonanego ogrodzenia zamieszczony w odwołaniu potwierdza, zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowe ogrodzenie jest niezgodne z MPZP i bez znaczenia pozostaje fakt czy posiada ono podmurówkę. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowisko Starostwa Powiatowego w Krakowie wyrażone w piśmie z [...].06.2016r. nie ma znaczenia dla sprawy skoro w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania czy obiekt taki nie narusza innych przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. P. M. i E. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...], domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane, a to poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji faktycznej odbiegającej od hipotezy tej normy; - naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7, 77 §1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej o treści, będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ogrodzenie może stanowić zarówno budowlę, a zatem obiekt budowlany, jak i urządzenie budowlane. W doktrynie oraz judykaturze nie budzi wątpliwości, iż pomiędzy tymi dwoma kategoriami pojęciowymi zachodzi stosunek rozłączności. Rozróżnienie desygnatów pojęć "obiekt budowalny" oraz "urządzenie budowlane" zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że każdorazowo organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy ogrodzenie stanowi samoistną budowlę czy urządzenie budowlane. Konieczność poczynienia takich ustaleń wynika z faktu, iż w przypadku zakwalifikowania ogrodzenia jako urządzenia budowlanego nie możliwe będzie stosowanie do niego przepisów dotyczących obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie przedmiotem postepowania jest ogrodzenie w znaczeniu urządzenia budowlanego. Powyższe wynika z faktu, iż na działce numer [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Kończyce, znajdują się kojce [...], które stanowią obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy Prawo budowlane, ewentualnie zaś mogą stanowić tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od kwalifikacji kojców, jako obiektu małej architektury bądź jako tymczasowego obiektu budowlanego, będą one stanowić jednocześnie obiekt budowalny. Powyższe wynika z faktu, iż "obiekt małej architektury" jest wskazany wprost w definicji obiektu budowlanego. Natomiast art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane również wskazuje expressis verbis, iż pod pojęciem "tymczasowego obiektu budowlanego" należy rozumieć "obiekt budowlany (...)". Zatem przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane powiązane funkcjonalnie z istniejącymi na działce nr [...] obiektami budowlanymi w postaci kojców [...]. Oznacza to, że ogrodzenie, którego dotyczy nakaz rozbiórki, będące urządzeniem budowlanym w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, nie podlega przepisom dotyczącym obiektów budowlanych, a zatem nie mogą mieć do niego zastosowanie przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 16 października 2017 r. ,którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dla powiatu [...] z 31 marca 2017r., nakazującą właścicielom działki nr [...] w miejscowości Kończyce - P. M. i E. G. rozbiórkę ogrodzenia (o wysokości 2m i długości 96m) na terenie działki nr [...] w m. Kończyce, gm. Michałowice. Na wstępie należy zauważyć, że tak jak wskazały organy przepis art. 28 ustawy z.7. 07. 1994 - Prawo budowlane (Dz.U .z 2016 r., poz. 290 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa Prawo budowlane wprowadza wyjątki od ww. reguły w art. 29 -30 i tak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 nie jest wymagane pozwolenie na budowę ogrodzeń, natomiast zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawodawca wskazuje na konieczność dokonania zgłoszenia zamierzenia budowy ogrodzenia w przypadku budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgodnie z ustalonym, w istocie bezspornym w sprawie stanem faktycznym, na działce nr [...] w miejscowości Kończyce skarżący wybudowali w okresie od 29 kwietnia 2016 r. do 12 maja 2016 r. przedmiotowe ogrodzenie o wysokości 2 m długości 2 x (27m + 21 m) = 96m. Ogrodzenie wykonane jest z siatki stalowej rozciągniętej na pomiędzy słupkami wykonanymi z rury stalowej. Słupki są wbetonowane w ziemię. Na siatkę nałożono czarną folię ogrodową. Podmurówkę wykonano z betonu. Słupki ustabilizowano za pomocą ściągów z druta stalowego. Za ogrodzeniem zlokalizowano kojce [...]. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest zatem, że ogrodzenie posadowione na działce [...] w miejscowości Kończyce, ma wysokość, która nie przekracza 2 m wysokości. Wymiary ogrodzenia w świetle przytoczonych uregulowań zasadniczo wskazują, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W tym miejscu, podzielając w pełni stanowisko organów obu instancji, należy jednak wskazać, że nie zawsze obiekty budowlane, na wykonanie których nie wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie nie podlegają nadzorowi budowlanemu. Przeciwnie, z racji normy z art. art. 50 ust. 1 pkt 4 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Praw budowlanego gdy wykonane roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń zawartych m. in. w przepisach prawa miejscowego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia jest fakt, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie obowiązuje Miejscowy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Michałowice zatwierdzony uchwałą nr XVIII/102/2013 Rady Gminy w Michałowicach z 29.02.2016r. (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2016 r. poz. 1779), będący owymi "przepisami" o których mowa w cyt. art 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego . Zgodnie z treścią przepisu z § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b, w obszarze w którym znajduje się działka nr [...] wprowadzony został zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach, dopuszcza się wyłącznie realizację ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej małej zwierzyny. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że ogrodzenie na działce nr [...] nie spełnia wymogów cyt. przepisu § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b. w zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem żywopłotem, ani ażurową konstrukcją drewnianą, umożliwiającą przemieszczanie się zwierzyny. Ze względu na zakończenie robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia organ nie wydał postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót. W tym miejscu należy wskazać, ze miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) są jest aktami prawa miejscowego W konsekwencji budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, organ nakazuje rozbiórkę obiektu, gdyż nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ogrodzenie zrealizowane na działce nr [...] nie wymagało co prawda pozwolenie na jego budowę ani zgłoszenia jest jednak zrealizowane niezgodne z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, gdyż wykonano go z siatki stalowej, rozciągniętej między stalowymi słupkami na podmurówce, nie jest też ogrodzeniem ekologicznym w formie żywopłotu lub ażurowej konstrukcji - to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać nakaz jego rozbiórki w oparciu o regulacje zawarte w przepisach w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie zasługują także na uwzględnienie dotyczące naruszenia przepisów postepowania, gdyż organ dokonał oględzin na gruncie, co udokumentowano w protokole z [...]. 08. 2016 r., W aktach administracyjnych sprawy zalegają kserografy zdjęć przedmiotowego ogrodzenia, przed wydanie decyzji organ I instancji zawiadomił strony w trybie art. 10, a strony w dniu 1 marca 2017 r. zapoznały się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo dokonano ustaleń faktycznych, które znalazły potwierdzenie w materiale dowodowym, a organy uzasadniły decyzje stosownie do wymagań art. 107 par. 3 k.p.a. Należy zatem uznać decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na marginesie należy dodać, iż sąd nie uwzględnił pisemnego wniosku skarżącego P. M. złożonego na rozprawie przez E. G., która dodatkowo oświadczyła , że skarżący chce być przesłuchany na rozprawie. Zgodnie z treścią z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie, a zatem oddalenie wniosku było zasadne.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.