II SA/Kr 171/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na czynność Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 12 marca 2007 r. w przedmiocie założenia Karty Gminnej Ewidencji Zabytków nr 488/1191 dla nieruchomości pod nazwą "[...]" położonej w miejscowości G., gmina Nowy Targ i włączenia tej karty do Gminnej Ewidencji Zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Nowy Targ na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 171/25 UZASADNIENIE 9 stycznia 2025 r. M. Z. wywiódł skargę na czynność Wójta Gminy Nowy Targ z 12 marca 2007 r. polegającą na założeniu karty adresowej zabytku nr [...] ("dom nr [...]" w G.) i włączeniu jej do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) i przeprowadzenie dowodu (z KW, wniosku o informację publiczną i odpowiedzi na ten wniosek) na fakt wpisu w formie czynności materialno-technicznej zamiast w formie zarządzenia, a także fakt daty dowiedzenia się o tym wpisie. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez arbitralne i niepoprzedzone czynnościami wyjaśniającymi uznanie, że nieruchomość spełnia definicję zabytku i ujęcie jej w GEZ; 2) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art 64 ust. 1-4 Konstytucji RP przez założenie karty adresowej zabytku i ujęcie w GEZ nieruchomości, która nie spełnia definicji zabytku, bez poinformowania właściciela nieruchomości, co stanowiło istotne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności; 3) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem przez włączenie do GEZ karty adresowej zabytku, której dane nie są wyczerpujące (brak rubryk nr 16 i nr 22, jedno zdjęcie obrazujące część budynku z zewnątrz, lakoniczny opis stanu technicznego) bez sprawdzania ich ze stanem faktycznym (data powstania budynku, stan budynku); 4) § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. pkt 1 i 2 ustawy przez uznanie, że nieruchomość spełnia definicję zabytku, założenie karty ewidencyjnej zabytku i ujęcie w GEZ, podczas gdy nieruchomość nie spełnia definicji zabytku, a organ nie wskazał, na jakiej podstawie uznał ją za zabytek. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna, a termin do wniesienia skargi należy liczyć od 18 grudnia 2024 r. (dzień dowiedzenia się w trybie dostępu do informacji publicznej o tym, że organ nie wydawał w spornej materii żadnych zarządzeń). Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), na której stoi sporny budynek mieszkalny (KW nr [...]), zaś procedura włączenia do GEZ uniemożliwiała obronę jemu samemu i jego poprzednikom prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18). W jego ocenie karta adresowa zabytku jest lakoniczna (brak podstawy prawnej założenia i włączenia do GEZ, brak zabytkowych cech nieruchomości, brak potwierdzenia daty powstania i stanu budynku), zabytkowe cechy budynku nie zostały udokumentowane ani nawet opisane, natomiast dom powstawał sukcesywnie na przełomie lat 40., 50. i 60., a nie w latach 20. i 30. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowy Targ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując przy tym, że wpis do GEZ nastąpił prawie 18 lat temu, nie był kwestionowany i poprzedzały go uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie trzeba wskazać, że przedmiotem skargi jest czynność Wójta Gminy Nowy Targ z 12 marca 2007 r. polegająca na założeniu karty adresowej zabytku nr [...] ("dom nr [...]" w G.) i włączeniu jej do gminnej ewidencji zabytków (GEZ). Co się tyczy zarzutu, że czynność została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z."), który został uznany za niezgodny z Konstytucją orzeczeniem TK z 11.05.2023r. sygn. akt P 12/18, to wskazać trzeba, że czynność miała miejsce w 2007r., zaś przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474). Na marginesie też wymaga zaznaczenia, że w dniu 6 marca 2024r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Wynikało z niej, że orzeczenia wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów (jak w przypadku orzeczenia P 12/18) uznanych za nie będących sędziami TK są dotknięte wadą prawną. Natomiast niezależnie od kwestii formalnych związanych z wyrokiem TK, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w tym zakresie winno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny. Drugi skuteczny zarzut to zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. pkt 1 i 2 ustawy przez uznanie, że nieruchomość spełnia definicję zabytku i założenie karty ewidencyjnej zabytku i ujęcie w GEZ. Rozpoznając ten zarzut, należy odnieść się także do zarzutu niewyczerpującego wypełnienia rubryk w karcie adresowej zabytku. W czasie podejmowania kwestionowanej czynności obowiązywało Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305). Rozporządzenie to stanowiło: § 12.1.Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. 2.Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jak można zauważyć, karta adresowa zabytku, należąca do zbioru kart adresowych prowadzonych przez Wójta ( art. 22 ust. 4 u.o.z.w poprzednio obowiązującym brzmieniu) nie miała zbyt szerokiego zakresu przewidzianego przez przepisy. Trzeba też wskazać, że w przypadku przedmiotowej karty adresowej, sporządzonej dla "domu nr [...]" w G., miała ona wypełnione w zasadzie wszystkie adekwatne rubryki, z wyjątkiem rubryki "Uwagi". Rzecz jednak w tym, że rubryki te są tak lakonicznie wypełnione, że nie sposób z nich odczytać, że obiekt jest zabytkiem i dlaczego został uznany za zabytek. Przykładem niech będzie rubryka nr 1 – obiekt : "dom nr [...]", rubryka nr 2 obecna funkcja: "budynek opuszczony". Niczego więcej z karty się nie dowiemy, poza datowaniem ( rubryka 4) – "lata 20-te, 30-te XX wieku". Data powstania jest zresztą zakwestionowana w skardze, gdzie twierdzi się, że dom powstał w latach 40-60 XX wieku. Przybliżony czas powstania w wypadku domu drewnianego (nawet przedwojennego) to jednak za mało, żeby stwierdzić, że został on prawidłowo uznany za zabytek. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powinny istnieć w dokumentacji obiektu jakieś dane, pozwalające na weryfikację obiektu jako zabytkowego. Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). Jak już wspomniano, w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem stwierdzenie braków w dokumentacji obiektu, polegających na nieujawnieniu jego zabytkowego charakteru, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2004r. albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez Wójta, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce. Znamienne jest także, że w obecnie toczonym postępowaniu organ nie podnosił żadnych twierdzeń dotyczących zabytkowego charakteru nieruchomości. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy jeszcze wskazać, że z akt wynika, że obiekt jest objęty ochroną wynikającą z planu miejscowego ( jest wymieniony w planie miejscowym). Jednak jest to kwestia odrębna. Zgodnie bowiem z art. 7 u.o.z.: Art. 7. Formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W nawiązaniu zaś do art. 7 pkt 4 u.o.z. wskazuje się w art. 19 u.o.z.: Art. 19. 1. Określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu odbudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych: 1) objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7, wraz z ich otoczeniem; 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Tak więc obiekt ujęty w GEZ został objęty planem miejscowym i jest to w przeciwieństwie do niej odrębna forma ochrony zabytków, wynikająca z art. 7 pkt 4 u.o.z.. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.