II SA/Kr 1716/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2009r . nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 16 czerwca 2008r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229), nakazał J.M. dokonać przymusowej rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [....] położonej w Z. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu PINB podał, że Wójt Gminy w Z. w dniu [....] 2007r. złożył wniosek o sprawdzenie legalności wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [....] położonej w Z. , w wyniku czego została przeprowadzona kontrola. W trakcie kontroli stwierdzono, że na w/w działce zlokalizowany jest budynek o wym. 5.30m x S.OOm jednokondygnacyjny, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym symetrycznym. Budynek podłączony jest do sieci niskiego napięcia, studni kopanej oraz do zbiornika na nieczystości płynne. Charakterystyka obiektu wskazuje, że stanowi on budynek rekreacji indywidualnej. Inwestor budynku J.M. obecny przy dokonywanych czynnościach kontrolnych oświadczył, że przedmiotowy budynek wybudował w latach 1993-1994 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [....] 2008r. J.M. zawiadomiony został o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku. Ponieważ przedmiotowy budynek zrealizowany był pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane sprawę należało prowadzić na zasadach w/w ustawy. PINB na podstawie pisma Wójta Gminy Z. z dnia 14 lutego 2008r. ustalił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej wybudowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę. W ocenie PINB w sprawie przedmiotowego budynku nie można było przeprowadzić procedury legalizacyjnej, ponieważ, jak wynika z w/w pisma, działka nr ew. [....] znajduje się zgodnie z uchwałą nr XLIX/299/2002 Rady Gminy w Z. z dnia 16 maja2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w jednostce strukturalnej ZG1Z, dla której ustalono zakaz realizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Po zapoznaniu się w dniu [....] 2008r. z aktami sprawy J.M. 1 sygn. akt II SA/Kr 1716/09 nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń, a zatem zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. należało wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.M. , zarzucając naruszenie przez organ : -art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię; -art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie; -zasad wynikających z art. 8 kpa. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż odwołujący się przyznaje, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1993-1994 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak organ l instancji dokonał błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu, przyjmując, że zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki, gdyż zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zawoja w jednostce strukturalnej ZG1Z obowiązywał zakaz realizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Odwołujący się wskazał, że dla rozstrzygnięcia, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decydujące znaczenie ma to, czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu obowiązywał w dacie budowy, nie zaś w dacie wydania decyzji o rozbiórce, jak przyjął organ l instancji w zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na którego postanowienia powołał się PINB w S., obowiązuje od sierpnia 2002r., a zatem wszedł w życie kilka lat po wybudowaniu budynku. Tymczasem w okresie budowy na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, według którego zakazana byłaby realizacja budynków rekreacji indywidualnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołujący się przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 119/06. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją sygn. akt II SA/Kr 1716/09 z dnia 17 września 2009r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 i art. 104 § 1 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 października 1974r. Prawo budowlane oraz w związku z art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo, a strony były informowane o planowanych czynnościach z odpowiednim wyprzedzeniem i miały możliwość wypowiedzenia się na temat poszczególnych ustaleń. Podjęto też wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z tych powodów ustalenia faktyczne poczynione przez organ l instancji mogły być podstawą orzekania przez organ odwoławczy. Zdaniem MWINB słusznie organ ł instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się słusznie wskazał, iż należy badać sprzeczność z planem obowiązującym w chwili realizacji przedmiotowego budynku. Wbrew jednak temu, co podniesiono w odwołaniu, organ takiego badania dokonał w oparciu o pismo Urzędu Gminy Z. Zgodnie z informacją w nim zawartą w czasie realizacji przedmiotowego budynku, dla działki, na której się on znajduje, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą XXVI/76/83 z dnia 29 listopada 1983r. Gminnej Rady Narodowej w Z. , który obowiązywał do dnia 8 kwietnia 1994r. Zgodnie z jego postanowieniami "działka o numerze ewidencyjnym [....] położona w Z. znajdowała się w obrębie jednostki strukturalnej A 209 RZ - tereny łąk i pastwisk oraz postulowanych zadarnień ze względu na niekorzystne dla upraw warunki naturalne i ochronę terenów zagrożonych erozją. Tereny chronione przed zabudową". Zatem przedmiotowy budynek został wykonany na terenie chronionym przed zabudową, a więc niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili jego realizacji, co sprawia, że zachodzi przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki określona w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.M. , zarzucając jej-naruszenie prawa materialnego, czyli art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób sygn. akt II SA/Kr 1716/09 wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Podniesiono też naruszenie art. 136 kpa poprzez nie przeprowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego, oraz naruszenie zasad wynikających z art. 6 i art. 8 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , a na wypadek gdyby organ nie uwzględnił tego wniosku, wniósł o uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez WSA w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr XXVI/76/83 Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia 29 listopada 1983r. Plan ten obowiązywał do dnia 8 kwietnia 1994r., zaś w toku postępowania przed organem l instancji zostało ustalone, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 1993-1994. Zatem w czasie zakończenia budowy obiektu plan ten nie obowiązywał. Skarżący podniósł, że z użytych w przepisie zwrotów: "obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane" oraz "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" wynika, iż należy wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wybudowania obiektu budowlanego. Przedmiotowy budynek został wybudowany po 8 kwietnia 1994r., to jest po utracie ważności w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie przesłanki stanowiącej podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę należało zatem ocenić w świetle planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1994r. po dacie 8 kwietnia 1994r. Dlatego zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie zinterpretował powyższy przepis, przyjmując, iż do badania przesłanek do orzeczenia rozbiórki należy przyjąć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozpoczęcia budowy. Ponadto organ II instancji nie ustalił, czy i o jakiej treści obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego po 8 kwietnia 1994r. Nie zlecił również w tym zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ l instancji, czyli nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. sygn. akt II SA/Kr 1716/09 Postanowieniem z dnia 28 października 2009r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych do sądu aktów z przepisami prawa materialnego, oraz przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawowaniu kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej : "w toku postępowania organy administracji (.....) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" (....). Realizacja tej zasady powinna, poprzez wyczerpujące zbadanie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, jako elementu koniecznego dla zastosowania przepisu prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organów administracji obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Nie oznacza to oczywiście, że strona jest całkowicie zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, l tak zgodnie z art. 77 par. 1 kpa , organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym przez materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por.B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wyd. Wydawnictwo C. H. sygn. akt II SA/Kr 1716/09 Beck, Warszawa 2005, uwagi do art. 7 i 77 kpa). W kontrolowanym przez sąd postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, pierwszorzędną kwestią było ustalenie przez organ daty budowy przez skarżącego budynku na działce nr [....] w Z. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ nakaz rozbiórki orzeczony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Ustawa ta przewidywała możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów, a jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła istotną zmianę przepisów regulujących sprawy samowoli budowlanych, z przepisem art. 48, który w wersji do 11 lipca 2003 r. nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a jedynym odstępstwem od niego była regulacja zawarta w art. 49. Jednakże inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. umożliwiono skorzystanie z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, wprowadzając przepis art. 103 ust. 2. Przepis ten (już po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego w 1996 r.) otrzymał następujące brzmienie: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne". Ponieważ w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją postępowanie zostało wszczęte w 2007 roku, przesłanką stosowania w sprawie mającej za przedmiot samowolne wybudowanie przez skarżącego budynku może być jedynie fakt wybudowania tego budynku przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to konieczność dokonania ustalenia, w jakiej dacie budowa przedmiotowego budynku została zakończona. Należy przychylić się do poglądu, zgodnie z którym przez "zakończenie budowy" w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć taki stan obiektu, w którym było możliwe przystąpienie do jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w tym przedmiocie nie mogą budzić wątpliwości, gdyż od ich wyniku zależy ewentualne zastosowanie ustawy z 1974 r. należy w związku z tym wskazać, że organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie bowiem w kwestii daty zakończenia budowy oparł organ pierwszej instancji wyłącznie na oświadczeniu skarżącego, iż obiekt został sygn. akt II SA/Kr 1716/09 "zrealizowany" w latach 1993-1994. Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę, którego uzyskanie w świetle obowiązujących wówczas przepisów było konieczne. Ustalenia organów w tych kwestiach uznać należy za prawidłowe. Natomiast w zakresie daty zakończenia budowy obiektu organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, poprzestając na gołosłownym oświadczeniu inwestora. Jak wynika z treści akt administracyjnych ustalenie tej daty jest istotne nie tylko z uwagi na treść art. 103 ust. 2 pr. bud. i rozumienie zwrotu "zakończenie budowy", ale także z uwagi na treść znajdującego się w aktach zaświadczenia Wójta Gminy Z. z dnia [....] .2008 r. Z pkt. 2 tego zaświadczenia wynika bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 listopada 1983 r. obowiązywał do dnia 8 kwietnia 1994 r. Wobec takiej treści zaświadczenia, organy prowadzące postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia powinny dokonać samodzielnych ustaleń co do obowiązywania na terenie, na którym położona jest działka skarżącego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz takich samych, stanowczych ustaleń co do daty zakończenia przez skarżącego budowy. Tylko bowiem istnienie takich ustaleń pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, na podstawie których prowadzone będzie postępowanie w przedmiocie, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Gdyby okazało się rzeczywiście, że w dacie zakończenia budowy przez skarżącego, który w skardze twierdzi, że po dniu 8 kwietnia 1994 r. prowadził jeszcze budowę (zakładając, że rzeczywiście po tym dniu plan nie obowiązywał, lub obowiązywał inny plan), wówczas nie byłoby podstaw do orzekania o rozbiórce w oparciu o przesłankę niezgodności z przepisami planu zagospodarowania obowiązującego w dacie zaistnienia samowoli budowlanej. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości datę zakończenia budowy budynku na działce skarżącego i stosownie do wyniku owych ustaleń zastosować odpowiednie przepisy prawa, w tym także prawa miejscowego, jeżeli obowiązywało ono w dacie spornej budowy. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub sygn. akt II SA/Kr 1716/09 postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie powyższego przepisu orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. 8