II SA/Kr 1719/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Jacek Bursa / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Uzasadnienie wyroku z dnia 1 marca 2013r. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2012r. Nr [....] znak [....] , Prezydent Miasta K. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [....] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjnymi, c.o., wentylacji mechanicznej, elektrycznymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w tym: zjazdem z drogi publicznej, zjazdem do garażu podziemnego, ciągiem pieszo-jezdnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, chodnikami, dojazdem przeciwpożarowym, schodami zewnętrznymi, murami oporowymi, remontem chodnika i wschodniego pasa ruchu [....] , budową separatora ruchu, zielenią, instalacjami w terenie w tym: instalacja elektryczna ze złączem kablowym, kanalizacja deszczową oraz z przyłączami infrastruktury technicznej: wodociągowym, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz dodatkowo przebudową kolidującej z inwestycją infrastruktury wraz z jej zabezpieczeniem tj.: przekładka kolektora ogólnospławnego i przekładka sygnalizatora świetlnego, zabezpieczeniem istniejącej sieci c.o. (w postaci płyt odciążających) oraz zastosowaniem rur ochronnych sieci wodociągowej i elektroenergetycznej; na dz. nr nr [....] (wcześniej działki nr nr [....] ) obr. [....] przy [....] w K". W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] zarzuciła naruszenie przepisów, poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Wskazano, że organ prowadzący postępowanie nie uznał za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości budynkowych i gruntowych: działki nr nr [....] (budynek przy ul......) i [....] (budynek przy ul.....) obr. [....]. Ponadto zarzucono, że organ błędnie przyjął, że Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [....] z siedzibą w K. jest uprawniony do reprezentowania wszystkich pozostałych współwłaścicieli wyżej wymienionych nieruchomości gruntowych w postępowaniach przed organami administracji publicznej. Podniesiono również, że zarówno strona wnioskująca o wydanie przedmiotowej decyzji, jak i organ wydający decyzję nie wystąpiły do Spółdzielni Mieszkaniowej [....] z zapytaniem o sposób reprezentacji wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości gruntowych leżących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 października 2012r. nr: [....] , w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem tego przepisu jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. W zaskarżonej decyzji wskazano działki objęte obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wśród powyższych działek znajduje się działka oznaczona nr [....] obr. [....] , będąca współwłasnością Spółdzielni Mieszkaniowej [....] oraz innych osób. Zarówno w aktach sprawy, jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak jest analizy obszaru oddziaływania obiektu. W świetle powyższego brak jest pewności co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie. Pojawienie się również indywidualnych odwołań ze strony właścicieli wyodrębnionych lokali (będących przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia tut. organu), a także wadliwość opracowania dotyczącego spełnienia § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, świadczą o możliwości posiadania przez ww. współwłaścicieli indywidualnego interesu prawnego do uczestniczenia w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie poczynił żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia umocowania Spółdzielni Mieszkaniowej [....] do reprezentacji wszystkich współwłaścicieli działki nr [....] obr. [....] . Brak informacji, czy w trybie art. 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) została podjęta przez większość właścicieli lokali w budynku położonym na dz. nr [....] , uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną. Tylko jeżeli takiej uchwały brak, to w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest zarządem powierzonym. Istnieje zatem konieczność dokonania ustaleń prawidłowego kręgu stron postępowania, celem wyeliminowania ewentualnej wadliwości, w postaci naruszenia art. 10 kpa, poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie. Znajdujące się w aktach sprawy opracowania (str. nr nr .... projektu), dotyczące spełnienia wymagań w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia, wynikających z § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są sporządzone w sposób niejasny i niejednoznaczny. Sformułowane wnioski nie korespondują z wyliczeniami, które z kolei nie służą wyjaśnieniu udowadnianych kwestii. Przedstawione w graficznej części trójkąty wykazujące minimalne nasłonecznienie nie opisują kierunków padania światła w określonych godzinach. Linie wskazujące na kierunki padania światła słonecznego nie są opisane godzinowo. Nie pokazano długości cienia. Nie jest jasne w jaki sposób dokonano wyliczeń - z podanych cyfr nie wynika wskazany czas nasłonecznienia, istnieją rozbieżności, np. w obliczeniach dla mieszkania oznaczonego nr [....] w budynku na dz. nr [....] (strona 275 projektu). Wskazane byłoby również wprowadzenie na ww. opracowaniach numeracji mieszkań zgodnej z rzeczywistą numeracją w budynku istniejącym, celem umożliwienia weryfikacji spełnienia powyższych przepisów w przypadku indywidualnych wyodrębnionych lokali. Nadto w zaskarżonej decyzji brak jest nałożenia na inwestora warunku dotyczącego uzyskania przed wykonaniem robót ziemnych pozwolenia w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. w zakresie przeprowadzenia prac archeologicznych, zgodnie z ustaleniami wynikającymi z decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy (pkt II, ust. 3 załącznika nr 1) oraz Nr [....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ((pkt II ust. 3 załącznika nr 1). Zarzucany w odwołaniu brak udziału stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w sytuacji braku rzetelnej analizy obszaru oddziaływania obiektu i wyznaczenia na jej podstawie kręgu stron postępowania, jest okolicznością, o której mowa w art. 145 kpa, skutkującą możliwością wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [....] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w K. , zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 § 1 pkt 1 i § 2 kpa, poprzez uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i niezasadne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. , w szczególności z uwagi na brak pewności co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, pojawienie się indywidualnych odwołań współwłaścicieli lokali budynków przy ul. [....] i [....] oraz wadliwość opracowania dotyczącego spełnienia wymagań z § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co w ocenie organu świadczy o możliwości posiadania przez ww. współwłaścicieli indywidualnego interesu prawnego, jak również poprzez niezasadne przyjęcie, że o wadliwości decyzji Prezydenta Miasta K. świadczy brak zawarcia w niej warunku dotyczącego uzyskania przez skarżącą spółkę przed wykonaniem robót ziemnych pozwolenia w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. w zakresie przeprowadzenia prac archeologicznych, podczas gdy krąg stron postępowania w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo, a po stronie Prezydenta Miasta K. brak było obowiązku zawarcia w decyzji warunku dotyczącego uzyskania przez spółkę przed wykonaniem robót ziemnych pozwolenia w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. w zakresie przeprowadzenia prac archeologicznych, co jednoznacznie potwierdzał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, prowadzącą do niezasadnego przyjęcia przez Wojewodę [....], że skarżąca spółka nie wykazała spełnienia przez projektowaną inwestycję wymagań określonych w § 13 i 60 cyt. wyżej rozporządzenia, gdyż znajdujące się w aktach opracowanie dotyczące spełnienia wymagań w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń i minimalnego czasu nasłonecznienia zostało - w ocenie skarżonego organu - sporządzone w sposób "niejasny i niejednoznaczny, podczas gdy z przedmiotowego opracowania w sposób jasny i jednoznaczny wynika spełnienie wszystkich wymagań określonych w ww. przepisach rozporządzenia; przedmiotowe opracowanie jest jedynie dodatkowym dokumentem, który został dołączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa, podczas gdy podstawowymi dokumentami, z których wynika spełnienie wymogów określonych w ww. przepisach rozporządzenia są projekt budowlany i oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, potwierdzające niezbicie spełnienie wszystkich wymagań określonych w ww. przepisach rozporządzenia; - § 13 i 60 w/w rozporządzenia, poprzez niezasadne przyjęcie, że znajdujące się w aktach sprawy opracowanie dotyczące spełnienia wymagań w zakresie przesłaniania i nasłoneczniania nie spełnia wymagań określonych w przepisach rozporządzenia, podczas gdy opracowanie to zostało sporządzone zgodnie z przepisami. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż skarżony organ prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uchylonej decyzji wśród działek objętych obszarem oddziaływania obiektu wskazano działkę nr [....] obr. [....] , będącą współwłasnością Spółdzielni Mieszkaniowej [....] oraz szeregu innych osób, którym z racji odrębnej własności poszczególnych lokali w budynku znajdującym się na przedmiotowej działce, przysługują udziały we współwłasności (vide: raport z rejestru gruntów k. 47-49 akt adm., oraz np. pismo jednego ze współwłaścicieli k. 50 akt adm.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W realiach kontrolowanej sprawy, wobec zaistnienia poważnych wątpliwości co do opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) przyjęcie przez organ I instancji określonego obszaru oddziaływania obiektu, a zatem określenie, że konkretna nieruchomość gruntowa znajduje się w tym obszarze, w ocenie Sądu, obliguje organ do zbadania czy również właściciele odrębnych lokali stanowiących część tej nieruchomości posiadają status stron. Prawidłowo zatem skarżony organ uznał, że brak było rzetelnej i przekonywującej analizy obszaru oddziaływania obiektu w tym zakresie. Niezasadne jest zatem pominięcie tej kwestii i ograniczenie się do przyjęcia przez organ I instancji, że wystarczająca jest reprezentacja właścicieli odrębnych lokali przez spółdzielnię mieszkaniową w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003r. Nr 119 poz. 1116 ze zm.), jako podmiot zarządzający. Przepis ten dotyczy bowiem zarządu nieruchomością wspólną, a sporna w niniejszej sprawie kwestia oddziaływania inwestycji w postaci przesłaniania i nasłonecznienia może wszakże dotyczyć de facto poszczególnych lokali mieszkalnych, w tym odrębnych lokali własnościowych. W tym zakresie bez skrupulatnej weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie dotyczyć poszczególnych lokali stanowiących odrębną własność. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany bowiem przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 13 i 60 w/w rozporządzenia. W postępowaniu administracyjnym organy, co do zasady, mają zatem obowiązek działać z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia, czy dana osoba korzysta z przymiotu strony postępowania. Należy zgodzić się zatem z Naczelnym Sadem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, iż obszar oddziaływania obiektu, z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Organ nie może, w ocenie Sądu, z góry założyć, iż skoro inwestycja, w jego mniemaniu, spełnia normy np. dotyczące "linijki słońca", to poszczególne sąsiednie nieruchomości – lokale stanowiące odrębną własność, nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Innymi słowy właściciele takich nieruchomości, co do projektowanego budynku, który poprzez gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron nie da się sanować poprzez skorzystanie z art. 136 kpa. W związku z tym niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący uchylania się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy. Prawidłowa była zatem konstatacja skarżonego organu, iż organ I instancji powinien określone kwestie dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, w tym dlaczego ustalone zostały takie, a nie inne "granice" obszaru oddziaływania obiektu, co ma następnie bezpośredni wpływ na to, które podmioty będą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec tego zarzut skargi co do wystarczającej reprezentacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] wszystkich właścicieli lokali odrębnych w zakresie nieruchomości wspólnej, jest nietrafny i nie może skutecznie podważyć zaistniałych podstaw do konieczności dokonania ustaleń prawidłowego kręgu stron postępowania, celem wyeliminowania ewentualnej wadliwości, w postaci naruszenia art. 10 kpa, poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie. Pozostałe natomiast zarzuty odnoszące się do prawidłowości warunku dotyczącego uzyskania przez skarżącą spółkę przed wykonaniem robót ziemnych pozwolenia w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. w zakresie przeprowadzenia prac archeologicznych, czy spełnienia przez projektowaną inwestycję wymagań określonych w § 13 i 60 cyt. wyżej rozporządzenia, a także prawidłowości opracowania dotyczącego spełnienia wymagań w zakresie przesłaniania i nasłoneczniania, będą mogły być przedmiotem oceny dopiero po ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu stron, którym zapewnione zostanie prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwi im się wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie. Ocena tych kwestii na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.