II SA/Kr 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala. II SA/Kr 172/18 UZASADNIENIE Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. M. K. złożyła wniosek o ustalenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych czterokondygnacyjnych z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. We wniosku wskazano, że na terenie inwestycji co najmniej od listopada 2008 r. nie były prowadzone żadne prace budowlane, a władający nieruchomością dopiero jesienią 2015 r. dokonał skoszenia łąki oraz wycinki licznych drzew na przedmiotowym terenie. Teren inwestycji nie jest ogrodzony oraz nie jest zabezpieczony przed ostępem osób nieupoważnionych, do dnia 28 lipca 2017 r. nie została na nim umieszczona tablica informacyjna wymagana przepisami ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazano, że teren objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę jest zarazem przedmiotem procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - [...], a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o pochodzącą z lat 90-tych ubiegłego wieku decyzję o warunkach zabudowy pozwoli lokalnej społeczności na doprowadzenie do zagospodarowania przedmiotowego obszaru zgodnie z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 11 września 2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 61a § 1 kpa i wskazał, że wnioskującej o wszczęcie postępowania nie przysługuje przymiot strony uprawniający do zainicjowania przedmiotowego postępowania. W ocenie Prezydenta Miasta K. M. K. nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. W ocenie organu w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych interes prawny ma wyłącznie inwestor, a polega on na dążeniu do zachowania w obrocie prawnym przysługującego mu pozwolenia. Zażalenie od ww. postanowienia w ustawowym terminie wniosła M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu M. K. wskazała, że teza, iż interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma wyłącznie inwestor nie znajduje uzasadnienia w żadnej normie prawnej, ani w orzecznictwie, a przede wszystkim stoi w jawnej sprzeczności z art. 28 kpa, który powinien być podstawą do oceny legitymacji wnioskodawczyni w tym postępowaniu. M. K. argumentowała, że interes prawny może wynikać również z innych, niż przepisy materialnego prawa administracyjnego norm prawnych. Swój interes prawny wywodziła z przepisów art. 140 i 144 kodeksu oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Wojewoda postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1., art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017/1332) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 Prawa budowlanego mogą mieć tylko podmioty, którym przysługuje prawo do rozporządzania przyznanym uprawnieniem, tutaj pozwoleniem na budowę. W ocenie organu M. K., jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, nie należy do kategorii podmiotów, którym przysługuje prawo do rozporządzania przedmiotowym pozwoleniem na budowę, zatem nie może się skutecznie domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 28 kpa przez błędną interpretację skutkującą stwierdzeniem, że brak jest interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni; 2. naruszenie art. 61a § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie 3. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę; 4. naruszenie zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ignorując interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej teza o braku interesu prawnego stoi w sprzeczności z art. 28 kpa, który powinien być podstawą do oceny legitymacji wnioskodawczyni w tym postępowaniu. Skarżąca podniosła ponadto, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, natomiast jeśli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie. Skarżąca wskazała, że sporny obszar jest zarazem przedmiotem procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - [...], a wygaśnięcie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie terminowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego sprawi, że przedmiotowa inwestycja będzie musiała być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jak należy się spodziewać - ustalenia tego planu nie będą zezwalały na realizację w otulinie [...] Parku Krajobrazowego tak intensywnej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga M. K. okazała się niezasadna. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 w/w ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wygaszenie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Przywołany przepis zakłada, że postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w warunkach nim określonych wszczynane jest, co do zasady, z urzędu. Regulacja ta nie wyklucza wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji o wygaśnięciu na wniosek osoby trzeciej. Warunkiem jednak wszczęcia takiego postępowania, podobnie jak i wszczęcia każdego innego postępowania administracyjnego, jest legitymowanie się przez wnioskującego interesem prawnym. Powyższe wynika z treści art. 28 k.p.a. Przepis ten, będący przepisem ogólnym, definiującym pojęcie strony na potrzeby postępowania administracyjnego stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy wskazać, że w systemie prawa administracyjnego są jednak przepisy szczególne, w odrębny sposób definiujące stronę postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustalanie kręgu stron postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę następuje na podstawie art. 28 kpa, nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1479/10, LEX nr 1162397, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: II OSK 1450/12, LEX nr 1559402). Jak się wskazuje - przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. Nadto NSA w wyroku o sygn. akt: II OSK 1479/10 podkreślił, że dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Należy w tym kontekście podzielić stanowisko organów administracji publicznej, że skarżąca wykazała jedynie istnienie interesu faktycznego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na prowadzenia prac budowlanych. Jak podkreślono wyżej, samo pozostawanie nieruchomości skarżącej w sferze oddziaływania inwestycji, której ma dotyczyć postępowanie, nie stanowi źródła interesu prawnego we wszczęciu postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność taka stanowi podstawę do wykazania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z normy zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji w tym przedmiocie interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich w kwestionowaniu zamierzenia budowlanego ulega swego rodzaju ,,skonsumowaniu" i nie odżywa w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na prowadzenia prac budowlanych. Podstawą istnienia interesu prawnego we wszczęciu opisanego postępowania nie mogą być również przepisy art. 140 i 144 kc, czy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wpływ inwestycji na interesy osób trzecich, w tym wywodzonych z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, oceniany jest w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, służy jej zatem domniemanie zgodności z prawem, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ewentualne zaś istotne naruszenia prawa w tym zakresie mogą stanowić podstawę do nadzwyczajnej kontroli ostatecznej decyzji w odpowiednich trybach. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tym "odpowiednim trybem", skoro następuje na podstawie przesłanek pozostających bez związku z chronionymi w sprawie om pozwolenie na budowę, interesami prawnymi osób trzecich. Dlatego w przypadku ewentualnego zaistnienia przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie może być wszczęte na wniosek inwestora, podmiotów kwalifikowanych określonych w art. 8 § 1 ppsa lub z urzędu przez właściwy organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił..