II SA/Kr 1725/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala. Zgłoszeniem z dnia 3 kwietnia 2012r., [....] Sp. z o.o. w organizacji zgłosiła do Starostwa Powiatowego w K. zamiar budowy obiektów gospodarczych na działce nr [....] obręb R. w ilości 10 (dziesięć) sztuk oraz obiektów na działce [....] , obręb [....] w ilości 4 (cztery) sztuk miejscowości Z. " Jako planowaną datę rozpoczęcia budowy wskazano 5 maja 2012r. Starosta Powiatowy w K. decyzją z dnia 17 kwietnia 2012r., znak: [....] wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia [....] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 3 kwietnia 2012r. wskazując, że realizacja ww. robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty K. z dnia 17 kwietnia 2012r., znak: [....] , Wojewoda [....] decyzją z dnia 14 września 2012 r., znak: [....] utrzymał skarżoną decyzję w mocy, tym samym sprzeciw Starosty K. w sprawie zgłoszenia [....] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 3 kwietnia 2012r., został utrzymany. Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie: "budowy obiektów budowlanych na dz. nr [....] (obręb ...) oraz obiektów budowlanych na dz. nr [....] (obręb ....), gm. [....] ." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] - ziemskiego w K. postanowieniem nr [....] z dnia 10 sierpnia 2012r., znak: [....] , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał: "wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę polegających na "budowie obiektów budowlanych na dz. nr [....] (obręb ....) oraz obiektów budowlanych na dz. nr [....] (obręb......), w gm. [....] ", których inwestorem jest [....] Sp. z o.o." Na ww. postanowienie zażalenie wniosła [....] Sp. z o.o. w organizacji. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8.10.2012r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł to, że wskazany przez organ I instancji krąg stron postępowania nie może pozostać tożsamy w postępowaniu odwoławczym, z uwagi na błędne przyznanie mandatu strony Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. (dalej RDOŚ) oraz Zespołowi Parków Krajobrazowych Województwa [....] (dalej ZPKWM), które nie stanowią organizacji pożytku publicznego i nie mogą brać udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony i posiadają jedynie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym za strony niniejszego postępowania uznano: [....] Sp. z o.o. w organizacji - będącą inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, J.F. będącego, na podstawie KW [....] i [....] , użytkownikiem wieczystym działek nr [....] (obręb.....) oraz nr [....] (obręb....) gm. Z. oraz dopuszczoną przez organ I instancji do udziału w postępowaniu, organizację społeczną - Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że objęte zgłoszeniem przedmiotowe obiekty budowlane, jako że nie odpowiadają definicji obiektów wyszczególnionych w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W podsumowaniu swoich rozważań w ww. kwestii, MWINB podkreślił, iż zawiadomienie [....] Sp. z o.o. w organizacji, w przedmiocie zamiaru budowy obiektów gospodarczych z dnia 03 kwietnia 2012r., nie zostało złożone skutecznie. Wobec czego uznać należało, że rozpoczęcie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych nastąpiło w wyniku samowoli budowlanej, a tym samym przyjęty przez organ I instancji tryb procedowania nie jest prawidłowy. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, PWINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien na nowo ustalić stan faktyczny w sprawie, w szczególności poprzez jednoznaczne ustalenie kwalifikacji przedmiotowych obiektów budowlanych oraz odpowiednio zastosować normę prawną określoną w art. 48 bądź art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem MWINB w stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winien znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak w sytuacji stwierdzenia, iż przedmiotowe obiekty budowlane podlegają jedynie zgłoszeniu do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, zastosowanie winien znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego zwarte w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że zastosowany przez PINB w weryfikowanym postanowieniu przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane reguluje początkowy tryb i zasadę tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej a następnie w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie w ramach art. 51 ustawy Prawo budowlane, inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. MWINB uznał zatem, że postanowienie PINB dla powiatu [....] - ziemskiego w K. z dnia 10 sierpnia 2012r., narusza art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zobligowany był z tej przyczyny uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Organ odwoławczy, jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez MWINB prowadziłoby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też uchybienia w opisanym zakresie rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do wniosku [....] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 04 września 2012r., o wyłączenie G.W. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] - ziemskiego w K. z prowadzenia postępowania [....] znak: [....] oraz wniosku [....] Sp. z o.o. w organizacji z dnia 1 października 2012r., stanowiącego ponowny wniosek o wyłączenie G.W. z prowadzenia postępowania PINB znak: jw., MWINB w K. po analizie w/w wniosków oraz załączników do w/w wniosków tj. dwóch płyt DVD zawierających kopię nagrania reportażu wyemitowanego w programie informacyjnym pt: "[....] " z dnia 21 sierpnia 2012r., autorstwa A.W. (załącznik do pisma nr [....] akt WINB i załącznik do pisma nr [....] - k-69 akt WINB), w kontekście przedstawionego w reportażu wywiadu z G.W. , mając na uwadze treść art. 24 i 25 k.p.a., stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż G.W. winna podlegać wyłączeniu w sprawie prowadzonej przez PINB znak: [....] . J.F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8.10.2012r. Skarżący zaskarżył postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. Strona podniosła, że decyzja Wojewody [....] z dnia 14.09.2012r. w przedmiocie sprzeciwu została zaskarżona do WSA w Krakowie. Ponadto podniósł, że wnioski i rozstrzygnięcia organu w sprawie są niesłuszne i niezasadne. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, o braku podstaw do wyłączenia pracownika PINB. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Rozważania w niniejszej sprawie wypada zacząć od zaznaczenia, że model orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję/postanowienie, w której utrzymuje w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia, bądź uchyla je w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś – umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego sprowadza się zatem przede wszystkim do ustalenia, czy organ odwoławczy był uprawniony w realiach niniejszej sprawy do uchylenia się od obowiązku wydania postanowienia merytorycznego i rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy zatem rozważyć, czy MWINB prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie, czy wobec tych naruszeń konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe a MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że na organie administracji publicznej ciąży wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Obowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy podzielić stanowisko [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że organ I instancji nie zachował powyższych wymogów, bowiem nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie organ I instancji winien na nowo ustalić stan faktyczny, w oparciu o wskazania organu odwoławczego oraz odpowiednio zastosować normę prawną określoną w art. 48 bądź w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności jest konieczne ze względu na różne konsekwencje prawne wynikające z rodzaju budowanego obiektu. Poza sporem pozostaje bowiem, że zgłoszone zamierzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym narusza przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Okoliczność ta została ustalona w decyzji Starosty K. z dnia 17 kwietnia 2012r., znak: [....] (sprzeciw do zgłoszenia inwestora z dnia 3 kwietnia 2012r.), utrzymanej w mocy ostatecznym rozstrzygnięciem Wojewody [....] z dnia 14 września 2012r., znak: [....] , które to akty prawne pozostają poza kontrolą Sądu przeprowadzoną w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym zasadnie uznano, że zgłoszenie [....] Sp. z o.o. w organizacji zamiaru budowy obiektów gospodarczych z dnia 3 kwietnia 2012r., nie zostało złożone skutecznie, a zatem przyjąć należało, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w wyniku samowoli budowlanej. W związku z wniesieniem przez Starostę K. sprzeciwu do ww. zgłoszenia inwestora z dnia 3 kwietnia 2012r., (utrzymanym w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 14 września 2012 r., znak: [....] ), PINB nie miał możliwości procedowania w przedmiotowym postępowaniu, w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym stanowi on niewłaściwy tryb postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno art. 48, art. 49b jak i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stosowane są do samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. Jednakże w przypadku art. 48 lub art. 49b chodzi o zupełne zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia pozwolenia na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź samowolne roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z czym, stosowanie do prowadzonych w przedmiotowej sprawie robót, procedury określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest uzasadnione. W przypadku stwierdzenia samowolnie wybudowanego, bądź będącego w budowie obiektu budowlanego, lub jego części organ nadzoru budowlanego stosuje unormowania zawarte w art. 48-49 Prawa budowlanego. Wybór odpowiedniego trybu procedowania w oparciu o normę prawną określoną w art. 48 bądź art. 49 b uzależniony jest w tym wypadku od jednoznacznego ustalenia kwalifikacji prawnej przedmiotowych obiektów budowlanych. Stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji zasługuje na aprobatę, dlatego też uchylenie przez niego - w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.- postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] . jest w pełni uzasadnione, bowiem prowadząc na nowo postępowanie organ I instancji będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części w celu prawidłowego zastosowania wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa. Ustosunkowując się do zarzutu, że prowadzone przed organem I instancji postępowanie było prowadzone z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu, wskazać należy, że kwestia ta poddana została wyczerpującej analizie przez organ odwoławczy, którą Sąd w całości uznał za trafną, przy braku okoliczności uzasadniających brak bezstronności w orzekaniu przez PINB w K. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. .