II SA/Kr 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Nr XXXI/214/17 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Niedźwiedź w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXI/214/17 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 marca 2017 roku w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Niedźwiedź w 2017 roku. Zaskarżonej uchwale zarzucił: istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. 2017, poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazanie w załączniku do uchwały konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; istotne naruszenie prawa materialnego, a to 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przez brak wskazania, pomimo takiego ustawowego obowiązku, w załączniku do uchwały konkretnej kwoty środków finansowania programu oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W uzasadnieniu podał, że w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Niedźwiedź w 2017" Rada Gminy Niedźwiedź zawarła w rozdziale 3 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku na podstawie umowy zawartej przez gminę, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto w rozdziale 5 wskazano, że na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt i celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami, nie podając konkretnych danych podmiotów, który będzie realizował to zadanie. Ponadto w rozdziale 3 zawarto postanowienia z których jedynie ogólnie wynika, że gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W programie nie wskazano również danych lekarza weterynarii, zapewniającego całodobowego opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych. W rozdziale 8 również jedynie ogólnie podano, że usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt dokonuje lekarz weterynarii, bez określenia konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować. Wreszcie, w treści całej uchwały brak jest wskazania konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację Programu i nie określono sposobu wydatkowania środków. W ocenie Prokuratora, przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, w jakim nie wskazuje danych lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę nad zwierzętami w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu, jest sprzeczna z prawem. Skarżący zaznaczył, że Program uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko zgodne jest z aktualną linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie w jakim nie określa konkretnej kwoty środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację programu jak i sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją, i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Wójt Gminy Niedźwiedź, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wskazał, że ustawodawca w poszczególnych punktach art. 11a ust. 2 nakazuje odpowiednio "zapewnić" miejsce w schronisku dla zwierząt, "zapewnić" całodobową opiekę weterynaryjną oraz "wskazać" gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wyłącznie w odniesieniu do gospodarstwa rolnego należy je wskazać (art. 11a ust.7), co też w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Niedźwiedź się znajduje. W pozostałych przypadkach ustawa o ochronie zwierząt nie nakłada na gminy obowiązku wskazania w uchwale adresów konkretnych podmiotów prowadzących schroniska czy lecznice, a jedynie zapewnić takie miejsce. W przypadku wskazania w programie konkretnego adresu, każda zmiana schroniska czy też Gabinetu Weterynaryjnego wiązałaby się z koniecznością podejmowania uchwały przez Radę Gminy Niedźwiedź. Organ zaznaczył, że Gmina Niedźwiedź w roku 2017 takie umowy miała zawarte. Wyjaśnił również, że środki na realizację "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Niedźwiedź w 2017 roku" zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Niedźwiedź i program był realizowany zgodnie z zapotrzebowaniem. Sama uchwała była przedmiotem badań przez Wojewodę Małopolskiego, który nie wniósł zastrzeżeń. Organ zwrócił również uwagę, że program jest uchwalany na okres roku kalendarzowego - w dniu złożenia skargi uchwała już nie obowiązywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art.8, art.50 § 1, art.52 § 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 5, art.53 § 3 i art.54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.) oraz art.91, art.94 i art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r poz. 446 t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W orzecznictwie w ostatnim czasie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że: 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2 .Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Kryteria, jakim powinna odpowiadać uchwała Rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt określa przepis art.11 a ust.2 ustawy stanowiąc, że Program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3.Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4.Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5.Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawierają wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Wymóg z art.11 a ust.2 pkt 1) ustawy – objęcie programem kwestii zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt został zrealizowany w ten sposób, że w § 3 ust.1 załącznika do uchwały wskazano, że Gmina Niedźwiedź po podpisaniu umowy ze Schroniskiem dla bezdomnych zwierząt zapewnia należytą opiekę sanitarno - weterynaryjną bezdomnym zwierzętom zabranym z terenu Gminy Niedźwiedź poprzez: 1) zapewnienie wyżywienia, 2) zapewnienie stałego dostępu do wody zdatnej do picia, 3) objęcie przyjętych zwierząt 14 dniową kwarantanną, 4) odrobaczenie i szczepienie oraz leczenie zwierząt, 5) wykonanie zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt doprowadzonych do Schroniska, 6) wykonanie zabiegów eutanazji zwierząt w uzasadnionych przypadkach. Każdy zabieg eutanazji musi być udokumentowany przez lekarza weterynarii. Uchybieniem jest jednakże nie wskazanie w programie konkretnego schroniska realizującego te zadania. Uchwała narusza również art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. W § 4 uchwały przewidziano bowiem jedynie, że Gmina Niedźwiedź zawrze umowę z lekarzem weterynarii na dokonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych kotów, pochodzących z terenu Gminy Niedźwiedź, osoba lub jednostka chcąca uzyskać skierowanie na zabieg sterylizacji lub kastracji bezdomnych kotów zobowiązana jest uzyskać skierowanie od Wójta Gminy Niedźwiedź, założono współpracę ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących w zakresie ograniczenia ich rozrodczości, zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących. Zapis ten nie konkretyzuje w wystarczający sposób zadań gminy w tym zakresie. Z regulacji tej nie wynika, czy w gminie w ogóle działają społeczni opiekunowie kotów. W uchwale oprócz innych form opieki nad kotami należało określić sposób rozdysponowania zakupionej karmy (kto, gdzie i kiedy będzie dokarmiał koty). Podzielić także należy zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3, nakazujący objąć programem odławianie bezdomnych zwierząt. W uchwale nie wskazano jednakże kto będzie odławiał bezdomne zwierzęta i do jakiego schroniska będą one przewiezione. Uchwała narusza również art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, który nakazuje objąć programem sprawę obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W § 6 załącznika do uchwały wskazano, że wszystkie zwierzęta trafiające do schroniska, jeśli nie znaleziono ich właściciela, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia lub wiek, są poddawane obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji. Zabiegi sterylizacji i kastracji dokonywane mogą być tylko przez lekarza weterynarii po upływie 14 - dniowego okresu kwarantanny liczonego od dnia jego przyjęcia do schroniska. Nie wiadomo jednakże o jakie schronisko chodzi i o którego lekarza weterynarii. Ten sam zarzut odnosi się również do sposobu realizacji wymogu wynikającego z art.11 a ust.2 pkt 5 i 6. Sąd podzielił także zarzut art.11 a ust.2 pkt 8) ustawy, który nakazuje objąć programem kwestii zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 9 załącznika do uchwały nie wskazano konkretnej lecznicy weterynaryjnej realizującej to zadanie. Zaskarżona uchwała narusza także przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, stanowiący, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Załącznik treści takiej w ogóle nie zawiera. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały.) Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku