II SA/Kr 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu F. sp. z o.o. w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.35.2024.SM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.35.2024.SM uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 46/6740.1/2024 z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: AU-01-1.6740.1.122.2023.EKO, umarzającą postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 719/6740.1/2023 znak: AU-01-1.6740.1.122.2023.EKO zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynków: wod-kan., gazu, wentylacji mechanicznej, grzewczej, elektrycznej, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi: gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektryczną, oświetleniową] wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi, rozbiórka dwóch istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych, likwidacja studni kopanej, przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. przy ul. R. w K., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. W wyniku wniosku złożonego przez A. P., K. Ś.-P., S. K., J. K. oraz P. B., wznowiono postępowanie z uwagi to, że wnioskodawcy bez swojej winy nie brali udziału w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent uznał, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: kpa), wnioskodawcom nie przysługuje bowiem status strony i umorzył wznowione postępowanie. Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie, które okazało się skuteczne, gdyż Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W opinii Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, jednakże nie miał racji odbierając wnioskodawcom przymiot strony postępowania. W uzasadnieniu wskazano na wstępie relewantne przepisy regulujące status strony w procesie budowlanym, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024.725 ze zm, zwanej dalej P.b.). Wyrażono też stanowisko, że stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale również takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Nie chodzi tutaj przy tym wyłącznie o szkodliwe oddziaływanie inwestycji ani o bezpośrednie sąsiedztwo. Projektowana inwestycja jest zgodna z założeniami planistycznymi oraz spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225) dotyczące odległości od granicy sąsiedniej działki. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanych budynków, tj. 9,53 m i odległość od granic działek skarżących (od 20,5 do 37 m), projektowane budynki nie będą przesłaniały budynków istniejących na działkach nr [...], [...] i [...]. Niemniej jednak w odniesieniu do działki nr [...] i posadowionego na niej budynku mieszkalnego będącego własnością P. B., zgodnie z przedłożoną przez inwestora analizą nasłonecznienia, cień projektowanych budynków będzie padał na ww. działkę pomiędzy godziną 16.30 a 17 w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na głębokość przekraczającą 4m, zatem ww. działka będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Co prawda działka ta jest już zabudowana budynkiem jednorodzinnym, niemniej jednak oceniając wpływ projektowanej inwestycji na ewentualną przyszłą zabudowę ocenić trzeba nie tylko zabudowę istniejącą, ale również potencjalną, która może pojawić się na danej nieruchomości. Skarżąca może w przyszłości rozbudować istniejący budynek lub zlokalizować całkowicie nowy budynek w innej lokalizacji. W ocenie Wojewody sam fakt, że projektowany budynek będzie przesłaniał powyższą działkę przesądza, że jej właścicielka winna mieć status strony w analizowanym postępowaniu. Już sama powyższa okoliczność świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr [...], co skutkuje koniecznością wyeliminowania spornej decyzji. Status strony powinien być zdaniem organu przyznany jednak również pozostałym wnioskodawcom, którzy swój interes prawny do bycia stroną wywodzą ze służebności przejazdu i przechodu po działkach nr [...] i [...] w K., z której faktycznie korzystają. Według przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu na ww. działkach służebnych będą prowadzone prace budowlane związane z wykonaniem przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nie objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę (będą realizowane odrębną procedurą tj. w trybie zgłoszenia). Z ww. powodu korzystający z przedmiotowej służebności powinni zostać uznani za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ze względu na planowane prace zw. z wykonaniem przyłączy, tym bardziej, że w procedurze zgłoszenia nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Co prawda sam fakt służebności oraz przeznaczenia działek jako droga wewnętrzna jest już ograniczeniem w zabudowie, jednak wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania, aby byli oni poinformowani o ewentualnych utrudnieniach (choćby czasowych) w korzystaniu z drogi. Prace budowlane polegające na budowie przyłączy infrastruktury technicznej mogą czasowo ograniczyć korzystanie z drogi w całej szerokości. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] (droga wewnętrzna), której współwłaścicielami są zarówno wszyscy skarżący jak i inwestor, organ odwoławczy ocenił, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak również nie zaplanowano na niej żadnych robót budowlanych. Reasumując, zdaniem organu odwoławczego o statusie strony w postępowaniu decyduje zacienienie na działce P. B., a w stosunku do wszystkich wnioskodawców – planowane prace budowlane zw. z przyłączami na działkach nr [...] i [...], obciążonych służebnością przejazdu i przechodu na rzecz wszystkich wnioskodawców. Wobec powyższego organ I instancji wadliwie uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony. W istocie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie art. 146 k.p.a., i od wyników tego etapu postępowania uzależnić wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 czy na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powyższa konieczność uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy Prezydent po wznowieniu postępowania stwierdził, iż przesłanka wznowieniowa nie została zrealizowana, to powinien odmówić uchylenia własnej decyzji, a nie umarzać postępowanie. Od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego sprzeciw złożyła F. sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, pomimo tego, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości należących do podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania, 2. art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie kontroli poddane zostało rozstrzygnięcie uchylające decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, która zdaniem organu I instancji wynikała z tego, że nie ziściła się przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem osobom wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługiwał status strony postępowania. Na wstępie należy wskazać, że powzięta po wznowieniu postępowania konkluzja, iż wnioskodawcom w istocie nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, lecz winna skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższa wada decyzji organu I instancji nie przesądzała automatycznie o konieczności jej uchylenia przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy zgodzić się z organem odwoławczym, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji. Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może przeprowadzać postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy za organ I instancji. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że wbrew argumentacji organu I instancji, osobie, która zainicjowała postępowanie wznowieniowe przysługuje, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w ramach orzekania w przedmiocie sprzeciwu zakres kontroli decyzji kasatoryjnej jest ściśle ograniczony do ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. Jako, ze przesłanki te ziściły się, sprzeciw podlega oddaleniu. Pozostałe kwestie podlegają badaniu w ramach ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Niedopuszczalne jest jako przedwczesne badanie tych kwestii przez Sąd w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.