II SA/Kr 1730/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś (spr) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Detka (del) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 maja 2001r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 1730/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia 10.05.2001 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 13.03.2001 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości - części działki ewidencyjnej nr 1, położonej w obrębie geodezyjnym [...] jednostki ewidencyjnej K. (w granicach wywłaszczonej działki nr 2, obręb [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził co następuje: przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...].07.1985 r., nr [...] na cele realizacji bazy Zajezdni Autobusowej MPK w K. przy ul. [...]. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że nieruchomość, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...], stanowi własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S. A. w K. Nabycie własności przez ten podmiot nastąpiło na podstawie umowy zawartej w dniu 30.09.1997 r. zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami literatury fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez zbycie jej umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot nieruchomości przysługujące na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne, a wnioskowana do zwroty nieruchomość nie może zostać zwrócona. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego powołania przez Prezydenta Miasta K. w decyzji wydanej w I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie. Nieruchomość została mianowicie wniesiona przez Gminę K. jako aport do [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. w celu pokrycia części podwyższonego kapitału akcyjnego tej spółki, a więc nie została ani sprzedana, ani nie zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego, o czym mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku natomiast z zarzutami odwołującego się, iż umowa na podstawie której nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. Wojewoda [...] stwierdził, że umowa ta nie został wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ administracji publicznej nie jest powołany do oceny zgodności z prawem umów cywilnoprawnych. W podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta K. został również niepotrzebnie powołany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie powinno mieć miejsca w stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości. Ta wada decyzji nie miała jednak wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 29.07.2002 r. A. K. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną (art. 21 Konstytucji) zasadę ochrony własności i pozbawia go słusznego prawa do odzyskania własności, przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 136, 137, 216 i 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 107 § 3, art. 6, 7, 9,11 i 97 § l pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego: - Wojewoda [...] nie wskazał żadnego przepisu prawnego, który uzasadniałby odmowę zwrotu nieruchomości powołując się jedynie na orzecznictwo sądowe i poglądy literatury. W ten sposób naruszone zostały postanowienia art. 6 i 7 k.p.a., które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie norm prawnych powszechnie obowiązujących i wskazanie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej związku między ustalonym stanem faktycznym sprawy a treścią normy prawnej; - zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 21 Konstytucji statuujące zasadę ochrony własności, ponieważ nie został w niej powołany żaden przepis prawny uzasadniający odmowę zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Przyjęta przez Wojewodę [...] wykładnia, zgodnie z którą utrata przez Skarb Państwa lub gminę władztwa nad nieruchomością stanowi przeszkodę w zwrocie tej nieruchomości powoduje, że realizacja konstytucyjnej zasady ochrony własności uzależniona zostaje od dobrej woli urzędników reprezentujących Skarb Państwa lub gminę; - jest faktem bezspornym, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki do jej zwrotu określone w art. 136, 137, 216 i 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W szczególności wiąże się to z faktem, że art. 229 jako przepis wyjątkowy nie może być interpretowany rozszerzająco. Przewiduje on tylko dwie podstawy utraty władztwa nad nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę, które mogą stanowić podstawę utraty roszczenia zwrotu nieruchomości. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie została ani sprzedana, ani też nic zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego, lecz została ona wniesiona przez Gminę K. jako aport do [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A.; - naruszone zostały postanowienia art. 9 i 11 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej winien informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i wyjaśniać im zasadność przesłanek rozstrzygnięcia. W tym kontekście można Wojewodzie [...] postawić zarzut, że nie zwrócił się do sądów powszechnych o unieważnienie aktów notarialnych po to, by móc zwrócić wywłaszczoną nieruchomość; - naruszone zostały postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 i 100 k.p.a. W chwili zawierania przez Gminę K. umowy z dnia 30.09.1997 r. obowiązywała ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której art. 47 ust. 4 stanowił, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo i jego następcy prawnego. Zakaz ten został przez Gminę K. złamany. W związku z powyższym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości było zawiesić to postępowanie do czasu wcześniejszego rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądami powszechnymi na podstawie art. 58 § l kodeksu cywilnego rozwiązania umowy zbycia przez Gminę K. nieruchomości z naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: skarga nie mogła być przez Sąd uwzględniona. 1. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków K. z dnia 15.07.1985 r., nr [...] na cele realizacji Bazy Zajezdni Autobusowej MPK w K. przy ul. [...] (k. 3-4 akt sprawy). Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...] stanowi własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. Nabycie własności nieruchomości przez ten podmiot nastąpiło na podstawie umowy z dnia 30.09.1997 r. o przeniesieniu własności przez Gminę K. jako aportu w celu pokrycia części podwyższonego kapitana akcyjnego Spółki w związku z objętymi przez Gminę K. akcjami w tej Spółce (k. 15-19 akt sprawy). Skarżący wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero w dniu 21.02.2001 r. (k. 6 akt sprawy), więc po upływie prawie 3 i pół roku od czasu, kiedy [...] Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...]" S.A. w K. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości . 2. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. 3. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 47 ust. 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - pod rządami której Gmina K. przeniosła własność nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. - polegała na tym, że w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędną na cel, na który została wywłaszczona, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub gmina), był obowiązany przed dokonaniem ewentualnej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego następcy prawnego z zapylaniem, czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas, jeżeli osoba ta nie wyraziła zgody na zwrócenie jej wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógł przeznaczyć nieruchomość na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Można więc uznać, że brak zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości oznaczał wyrażoną pośrednio zgodę na wykorzystanie jej na inne cele, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i pozbawiał poprzedniego właściciela możliwości wystąpienia w przyszłości ojej zwrot w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobny co do istoty zakaz obowiązuje w art. 136 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm. (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171-174). 4. Ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 47 ust. 4 pierwszej z nich i w art. 136 ust. l tej ostatniej ustawy. Trafny jest więc zarzut podniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w ustawie tej widoczny jest brak niezbędnego zsynchronizowania "pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej (...) a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa [a obecnie i jednostek samorządu terytorialnego] do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste czy użytkowanie albo dzierżawę lub najem...". W konsekwencji "umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...) nie jest - sama przez się - nieważna (art. 58 § l k.c.)." Zgodnie bowiem z art. 58 § l k.c. o nieważności czynności prawnej można mówić w przypadku jej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma zaś obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - dysponują odmową złożenia wniosku o zwrot lub też czy zachodzi sytuacja określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zasada powyższa dotyczy każdej umowy mającej za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zawartej z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio - przed dniem 1.01.1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 172-173 i 225-226 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo), a więc -jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - w przypadku wniesienia przez gminę własności wywłaszczonej nieruchomości jako aportu w celu objęcia części podwyższonego kapitału akcyjnego spółki. 5. Jednocześnie nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany dwukrotnie przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w uchwałach siedmiu sędziów z 23.09.1993 r., III AZP 13/93, niepubl. i z 22.12.1993 r., III AZP 24/93, PUG 7-8/1994, s. 32 i n.). W uchwale z 23.09.1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, zaś w uchwale z 22.12.1993 r., uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Argumentacja Sądu Najwyższego jest podobna w obu uchwałach. 6. Istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej /uwieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu z art. 136 ust. 1 tej ustawy. 7. W związku z powyższym należy ocenić, że organy administracyjne orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją naruszyły powyższe przepisy. Nie można jednak ocenić, że naruszenia te uzasadniają możliwość uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Przepisy te przewidują możliwość uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny i uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy lub - w przypadku naruszenia przepisów postępowania - jeżeli naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w rozpoznawanej sprawie mogło doprowadzić do wydania przez organy administracji publicznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przeprowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowanie dowodowe wykazało, że niezależnie od naruszenia przez organy orzekające w sprawie prawa materialnego i przepisów postępowania, nie istniały możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7.05.2003 r., sygn. akt I ACa 316/03 i I Acz 482/03 (k. 56 i 57 akt sądowych) prawomocnym wyrokiem (w związku z odrzuceniem przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 29.01.2004 r., sygn. akt III CK 562/03 (k. 65-66 akt sądowych), kasacji od tego wyroku zmienił wyrok Sądu Okręgowego w K. z 23.01.2003 r., sygn. akt [...] (k. 58-64 akt sądowych), którym to wyrokiem Sąd Okręgowy w K. w sprawie z powództwa A. K. przeciwko Gminie K. i [...] Giełdzie Rolno-Ogrodniczej "[...]" SA w K. stwierdził, że umowa przeniesienia własności działki nr 1 dokonana umową z dnia 30.09.1997 r. jest nieważna - i oddalił powództwo A. K. Oznacza to - zgodnie z poczynionymi wyżej ustaleniami - że nie istnieją i nie istniały w czasie orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości możliwości jej zwrotu, ponieważ -jak wyżej wskazano - nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. A. K. wyczerpał zaś prawne możliwości podważenia umowy, na podstawie której Gmina K. przestała być właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.