II SA/Kr 1736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych skargę oddala Wojewoda decyzją z dnia [...]września 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P.W. od decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru wykonania "czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2, na działce nr ewid. 1 położonej w miejscowości H" - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta N. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej w dniu 4 lipca 2011 r. budowy j w. na działce nr ewid . 1 w miejscowości H W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że "(...) przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a do określenia stopnia ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na ten obszar kompetencje posiada regionalny dyrektor ochrony środowiska, spełnione są zatem przesłanki wynikające z przepisów art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, uniemożliwiające realizację przedmiotowej inwestycji w trybie zgłoszenia". Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem 14-dniowego terminu wniósł P.W Organ odwoławczy podał, że w dniu 4 lipca 2011 r. P.W. zgłosił zamiar budowy na działce nr 1 położonej w miejscowości H. czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2. Wskazano, że z załączonego materiału dowodowego wynika, że działka nr 1 zlokalizowana jest w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 PLH120086 G. Wojewoda przytoczył art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wprowadza wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (dla przedsięwzięć innych niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko), gdy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na ten obszar, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru i nie wymaga tej ochrony, a także gdy obowiązek przeprowadzenia tej oceny został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1, tj. gdy organ budowlany rozważy, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wojewoda podniósł, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w bezpośredniej bliskości obszaru Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, tj. Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk PLH 12008 [...] . Działka ewidencyjna nr 1 powstała z podziału działki nr 2 (widoczna na G. ), zlokalizowana jest w odległości ok. 30 m na południe od wyznaczonej na tym portalu granicy obszaru Natura 2000 (odczyt z mapy portalu). Ostoję "[...] tworzy rzeka [...] na odcinku od ujścia B. do mostu na trasie [...], rzeka [...] (od płn. Granicy ostoi "[...]" do ujścia D. ) wraz z potokiem [...] (od mostu na trasie [...] w miejscowości T. do ujścia). Obszarem chronionym jest dolina rzeki (teren przyległy do rzeki, w tym zalewowy) wraz z jej korytem. Siedliskami chronionymi są ostoje gatunków ryb oraz siedliska roślinne. Do głównych zagrożeń obszaru należą między innymi: - rolnicze i przemysłowe zagospodarowanie terasy zalewowej jako "ziemi niczyjej", - zabudowa terenów zalewowych połączona z ubezpieczeniem i nadsypywaniem brzegów prowadząca do stopniowego zmniejszania szerokości koryta rzecznego, - zanieczyszczenia obszarowe i punktowe (komunalne, smali biznes), - zaśmiecanie koryta rzecznego obcym materiałem skalnym (gruzem) użytym do ubezpieczania brzegów. Wojewoda stwierdził, że ponieważ budowa "czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2, na działce nr ewid. 1 , położonej w miejscowości H. , w świetle powyższego, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a do określenia stopnia ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na ten obszar kompetencje posiada regionalny dyrektor ochrony środowiska, dlatego spełnione są przesłanki wynikające z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uniemożliwiające realizację przedmiotowej inwestycji w trybie zgłoszenia. Uznając zatem zasadność, wniesionego decyzją Starosty N. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.W. podnosząc, że: - błędny jest sprzeciw organu l i II instancji w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2 na działce ewid. nr 1 w miejscowości H. i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, - brak podstaw prawnych organów do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, - naruszono art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez podejmowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębianiu zaufania wnioskodawcy do organów państwa. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane określają, które przedsięwzięcia inwestycyjne wymagają pozwolenia na budowę, które jedynie zgłoszenia, a jakie prace nie podlegają rygorom ustawy. Projektowane obiekty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z art. 30 ust. 1 pkt 1 wynika, iż inwestycja ta podlega jedynie obowiązkowi zgłoszenia. Działka ewid. nr 1 o powierzchni 0,4246 ha nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. , znajduje się poza wyznaczonym obszarem Natura 2000 i nie w bezpośrednim sąsiedztwie, lecz w znacznej odległości od obszaru Natura 2000 PL120086 G. Nieuprawnione jest zatem w ocenie skarżącego przyjęcie przez organ, że położenie działki w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 determinuje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Inwestycja nie stwarza zagrożenia dla obszaru Natura 2000 – G. , o których mowa w pkt 4.3 Zagrożenia opracowania Natura 2000 Standardowy formularz danych dla obszarów specjalnej ochrony, dla obszarów spełniających kryteria obszarów o znaczeniu wspólnotowym i dla specjalnych obszarów ochrony. Skarżący podniósł, że § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zm.) definiuje co należy rozumieć przez budynek gospodarczy. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie zebrał wystarczających informacji w celu określenia przeznaczenia budynków i założył a priori, że będą to budynki wykorzystywane do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, o czym świadczy powołany w uzasadnieniu decyzji "smali biznes". Natomiast budynki te mają służyć do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych. Przyjęcie przez organ II instancji, że inwestycja zagraża chronionemu obszarowi poprzez "zanieczyszczenie obszarowe i punktowe (komunalne, smali biznes)" ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stosowane jest w sposób rozszerzający bez wystarczających podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04;. Nie budzi wątpliwości w sprawie w świetle zgromadzonej w aktach dokumentacji, że działka nr ewid. 1 w miejscowości H. , na której skarżący ma zamiar wykonania "czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2" położona jest w odległości około 30 metrów na południe od granicy Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, tj. Specjalnego Obszaru Ochrony S. [...] ". Odległości takiej nie można traktować jako odległości znacznej, jak chce tego skarżący. W tym kontekście mimo, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", zasadnie organ odwoławczy wziął pod uwagę regulację art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zgłoszona inwestycja wymaga pozwolenia na budowę konieczne stało się ustalenie, czy zgłoszone przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony, 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. Jak podnosi się w piśmiennictwie, z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane w dwie podstawowe grupy - takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy oraz te mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, w stosunku do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy (zob. K. Gruszecki: Komentarz do art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wersja elektroniczna w bazie LEX) Wykonanie "czterech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24 m2 oraz dwóch altan o powierzchni zabudowy 20 m2" nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jednakże oddziaływania takiego - wbrew twierdzeniom skarżącego - z góry wykluczyć nie można, gdy się przyjmie, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, póz. 690) zawierającego definicję budynku gospodarczego, budynkiem takim jest nie tylko budynek do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, ale także budynek "przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych". Nie jest w tym stanie rzeczy istotna deklaracja skarżącego, że nie będzie wykonywał w planowanych budynkach prac warsztatowych, lecz rzeczywisty prawnie dopuszczalny charakter zamierzenia inwestycyjnego. Planowane przedsięwzięcie obejmujące cztery budynki gospodarcze może zatem potencjalnie oddziaływać na znajdujący się w odległości 30 metrów obszar Natura 2000, a zatem obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wymaga ustalenia na podstawie art. 96 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000". Regulacja ta oznacza zatem, że analiza tego ("rozważenie"), czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 może nastąpić przed wydaniem decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Decyzją taką w przypadku realizacji inwestycji budowlanej jest pozwolenie na budowę (art. 96 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy). Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy zasadne było zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejsze sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wniesienie sprzeciwu w konsekwencji uznania, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest administracyjnoprawną formą reglamentacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności i ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z prawem inwestor ma roszczenie o uzyskanie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.