II SA/Kr 1737/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.S. , M.S. oraz M.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E.S. , M.S. oraz M.S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał inwestorom E.S. , M.S. i M.S. , aby w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku handlowo - usługowym na działce nr 1, 2, 3 w D. do stanu zgodnego z prawem, w szczególności do zgodności z przepisem § 16, § 55 ust.2, § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.) oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie sporządzili i przedstawili w terminie do 31 grudnia 2008r. projekt budowlany zamienny opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia określone ustawą Prawo budowlane, uwzględniający zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz konieczność wyeliminowania naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika A. i R.P. z dnia 5 listopada 2007r. W dniu 20 maja 2008r. PINB w M. przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji, w wyniku których stwierdził, iż na działkach nr 1 , 2 , 3 w miejscowości D. , realizowany jest budynek mieszkalno - usługowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w dniu oględzin parter oraz poddasze budynku użytkowane były jako handlowo -usługowe. W wyniku porównania projektu technicznego budynku, będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę i stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin, ustalono, iż podczas realizacji inwestycji inwestor dokonał odstępstw od projektu polegających na zabudowaniu północnego narożnika budynku (przy działce nr 4 ) oraz nadbudowie poddasza budynku nad tarasem, przez co zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak powierzchnia zabudowy, użytkowa oraz kubatura. Stwierdzono również, iż inwestor dokonał samowolnie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania poddasza z mieszkalnego na handlowo -usługowy. Wobec stwierdzenia, iż wymienione odstępstwa i zmiany są istotnymi sygn. akt II SA/Kr 1737/09 odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB w M. nakazał przedłożenie inwestorom projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli E.S. , M.S. i M.S. , którzy zarzucili naruszenie: -art. 7, 8 5 9 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez to, że organ l Instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i go w sposób niewłaściwy rozpatrzył w związku z treścią § 16, § 55 ust. 2 i § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; -art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2009r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której określa ona termin do wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że wyznaczył E.S. , M.S. i M.S. nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 15 lutego 2010 r. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiciel PINB w M. przeprowadził w dniu 20 maja 2008r. oględziny, podczas których stwierdził realizację inwestycji na działkach nr 1 , 2,, 3 w miejscowości D. Roboty prowadzone były na postawie stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej, a to decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995r., lecz niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdzono bowiem, iż wzniesiony obiekt budowlany cechuje się odmiennymi od przewidzianych w projekcie budowlanym charakterystycznymi parametrami, a to powierzchnią zabudowy, powierzchnią użytkową i kubaturą. Nadto zmieniony został sposób użytkowania poddasza. WINB sygn. akt II SA/Kr 1737/09 uznał, że odstąpienie od projektu budowlanego polegające na zabudowaniu północnego narożnika budynku oraz nadbudowie poddasza budynku, w wyniku których zmieniły się wymienione wyżej charakterystyczne parametry budynku, należy zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe po. przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, który to obowiązek został nałożony na inwestorów. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu pominięcia nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 2005r, w wyniku której moc obowiązującą utracił art. 71 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, przez co nastąpiło ograniczenie treści definicji "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego", WINB stwierdził, iż wyliczenie z art. 71 ust. 1 ma charakter jedynie przykładowy, o czym przesądza redakcja przepisu, posługująca się określeniem "w szczególności". Poza tym sami inwestorzy przyznali, że do obiektu budowlanego zostały dobudowane "jaskółki", a takie zmiany winny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy zmienił decyzję jedynie w zakresie określającym termin do wykonania nałożonego obowiązku, gdyż termin zakreślony przez organ l instancji już upłynął, przez co obowiązek stał się niemożliwy do wykonania. Należało więc zakreślić nowy termin, o długości zbliżonej do terminu zakreślonego w zaskarżonej decyzji, co uczyniono poprzez zakreślenie terminu do dnia 15 lutego 2010 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E.S. , M.S. i M.S. , którzy zarzucili naruszenie: -przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8 i 9 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez to, że organ l Instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i go w sposób właściwy nie rozpatrzył; -art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pominięcie treści art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również przez bezpodstawne zastosowanie art. 36a Prawa sygn. akt II SA/Kr 1737/09 budowlanego, a także przepisów § 16, § 55 ust. 2 i § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Opierając się na powyższych zarzutach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. , zasądzenie kosztów postępowania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 lutego 2010r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że budowa budynku handlowo -usługowego na działce nr 1, 2, 3 w D. była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995r. Nie ma zatem wątpliwości, że ten obiekt budowlany nie może być traktowany jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak też uznał organ nadzoru budowlanego l instancji i po przeprowadzeniu w dniu 20 maja 2008r. oględzin wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] czerwca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy w/w budynku (należy w tym miejscu wskazać, że postanowienie to zostało uchylone prawomocnym sygn. akt II SA/Kr 1737/09 wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1482/09, ponieważ Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tego, czy przedmiotowe roboty budowlane były zakończone w dniu wydawania postanowienia). Następnie zaś została wydana kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z [...] sierpnia 2008r. nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Jako podstawa prawna decyzji został wskazany art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia organu l instancji zostały w zasadzie zaakceptowane przez organ odwoławczy, który skorygował jedynie termin realizacji nałożonego na inwestorów obowiązku. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji opierają się na błędnych podstawach prawnych. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza protokołu oględzin oraz fotografii stanowiących załączniki do protokołu wskazuje, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku zostały zakończone. Istotne jest nie formalne zgłoszenie zakończenia robót, lecz faktyczne zakończenie prac. Tylko bowiem roboty będące w toku ich wykonywania mogą być wstrzymane, a wstrzymywanie robót zakończonych jest bezprzedmiotowe, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. Skoro, jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone (= wykonane), zastosowany powinien być art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych, które już zostały wykonane, a pojawia się kwestia wyjaśnienia, czy zostały przeprowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednak przepis art. 51 ust. 7 wyraźnie odsyła do przepisów dotyczących doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odesłanie to dotyczy zaś przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a nie obejmuje art. 51 ust. 1 pkt 3, który to właśnie przepis został zastosowany przez organy w niniejszej sprawie. Dlatego należało uznać, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa sygn. akt II SA/Kr 1737/09 materialnego, a nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na podstawie przepisu, który nie miał zastosowania, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić okoliczność, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku zostały zakończone, a następnie w zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 760 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz kwota 20 zł opłaty za udzielone przez skarżących pełnomocnictwo.