II SA/Kr 1739/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.B. i C.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w punkcie I decyzji nakazał A. N. i M. T. jako właścicielom nieruchomości - w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami następujących obiektów, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działkach nr "1", "2", "3" w L.: 1) magazyn o długości 28,30 m i szerokości 12,80 m dobudowany do budynku po [...] - poprzez uzupełnienie stalowej konstrukcji stropodachu o dodatkowe belki dwuteowe NP 140 - zgodnie z rysunkami zmian i przeróbek Nr 32 i 33 wchodzącymi w skład ekspertyzy technicznej nr [...] z dnia 25 listopada 2007 r. opracowanej przez mgr inż. W. P. (zał. do decyzji), 2) ogrodzenie o wysokości 3,60 m, z wyjątkiem ogrodzenia od strony drogi krajowej nr 28, poprzez wykonanie gurtów betonowych w miejscach przekroczenia rowu zgodnie z rysunkami zmian i przeróbek Nr 34, 35, 36 wchodzącymi w skład ww. ekspertyzy technicznej. W punkcie II decyzji stwierdzono brak podstaw do nałożenia obowiązku dokonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wybudowanych na działkach nr "1", nr "2", nr "3" w L. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę następujących obiektów budowlanych: place manewrowe, kanalizacja sanitarna i deszczowa, studnie głębinowe, przeciwpożarowy, podziemny zbiornik żelbetowy o pojemności 50 m3, zbiornik o pojemności 12 m3, który poprzednio był przeznaczony na ścieki technologiczne, fundamenty pozostałe po rozbiórce zbiorników na [...] i wodę i budynek portierni o wymiarach 4,60 mx 6,95 m. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w latach 1992-1994 na działkach nr "3", nr "2" i nr "1" powstał zakład wytwórni i rozlewni [...]. Wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekty to: 1. magazyn wyrobów gotowych o długości 28,30 m i szerokości 12,80 m dobudowany do istniejącego budynku po [...], 2. pięć zbiorników na wodę i [...], 3. portiernia o wymiarach 4,60 m x 6,95 m, 4. podziemny, żelbetowy zbiornik przeciwpożarowy o pojemności 50 m3, 5. zbiornik na ścieki technologiczne o pojemności 12 m3, 6. studnie głębinowe, 7. kanalizacja sanitarna, deszczowa i technologiczna, 8. place manewrowe, 9. ogrodzenie pełne o wysokości 3,60 m Według oświadczenia A. N., pierwotne przeznaczenie obiektów nie jest już aktualne, a zakład wytwórni i rozlewni [...] nie będzie uruchamiany. W toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że dotychczas usunięto zbiorniki na wodę i [...] pozostawiając fundamenty. Pozostałe obiekty nie są użytkowane. Istniejący budynek po [...] jak i dobudowany do niego magazyn będą przeznaczone na magazyn artykułów przemysłowych. Jak ustalono, przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W związku z tym, do tych obiektów zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zaznaczono, że przedmiotowe obiekty, zostały usytuowane w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] r. Rady Miejskiej B. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...], poz. [...]) w/w obiekty znajdują się na terenie oznaczonym symbolem PU – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2006 r. nałożono na właścicieli obiektów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Ekspertyza taka została złożona przy piśmie A. N. z dnia 3 grudnia 2007 r. i wykazała, że przedmiotowe obiekty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani też nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z ekspertyzy technicznej wynika natomiast, że zachodzi konieczność dokonania zmian i przeróbek w magazynie i ogrodzeniu. Autor ekspertyzy wykazał, że konstrukcja stropodachu magazynu przekracza stany graniczne nośności i zalecił uzupełnienie tej konstrukcji o dodatkowe belki dwuteowe NP 140. Wykazał również nieprawidłowe parametry wlotu i wylotu rowu otwartego nr 8 w fundamentach istniejącego ogrodzenia pełnego, zalecając przeróbkę tych fundamentów. Sposób wykonania powyższych zmian przedstawił w formie rysunkowej i opisowej. Z ekspertyzy technicznej wynika również, że kolektor Ø 60 cm, do którego były wprowadzone wody z rowu nr 8 został rozebrany, a rów otwarty odtworzony. Pozostały tylko rury betonowe Ø 60 cm w fundamentach ogrodzenia przy wlocie i wylocie rowu. Pozostałe obiekty będące przedmiotem ekspertyzy spełniają zdaniem autora wymagania określone prawem i nie wymagają zmian lub przeróbek. Organ I instancji wysoko ocenił przedmiotową ekspertyzę i stwierdził, że zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez jej autora. Odnosząc się do zarzutu J. B. zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2008r., dotyczącego zalewania działki nr "4" autor ekspertyzy w piśmie z dnia 25 czerwca 2008 r. stwierdził, że powyższy zarzut jest nieuzasadniony, gdyż powierzchnia placów ograniczona jest krawężnikami betonowymi wystającymi ponad powierzchnię płyt na wysokość śr. 5-10 cm, a pośrodku placu manewrowego zlokalizowane są dwa wpusty żeliwne odprowadzające wody deszczowe za pośrednictwem kanału Ø 200 mm i wylotu bezpośrednio do rowu nr 8, fundament ogrodzenia wystający ponad powierzchnię terenu na wysokość 10-30 cm skutecznie zabezpiecza teren działek sąsiednich przed spływem wód powierzchniowych. Zatem jego zdaniem, podniesienie terenu poprzez wykonanie placów manewrowych nie ma wpływu na swobodny spływ wód powierzchniowych z działki nr "4", gdyż istniejąca konfiguracja terenu tej działki umożliwia spływ wód opadowych w kierunku istniejącego rowu otwartego nr 8. Ponieważ wyjaśnienia te zakwestionował J. B., twierdząc, że stan faktyczny jest sprzeczny z ekspertyzą oraz protestując przeciwko odprowadzeniu do rowu nr 8 wód opadowych (gdyż został on skreślony z ewidencji urządzeń melioracyjnych), inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę w celu wyjaśnienia tych zarzutów. Po dokonaniu oględzin stwierdzono, że stan przedstawiony w ekspertyzie odpowiada stanowi faktycznemu. Odwołanie od tej decyzji złożył J. B. i C. B., zarzucając naruszenia art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane oraz art. 64 Konstytucji. Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej decyzji nie wzięto pod uwagę zmiany naturalnego spadku terenu, zalewania działek sąsiednich wodą z placu manewrowego, odprowadzania wody deszczowej na działki sąsiednie oraz pełnego ogrodzenia o wysokości 3,6 metra wybudowanego w granicy działki. Skarżący zarzucili także, że organ oparł decyzję na własnych wnioskach, a nie na dokumentach tj. inwentaryzacji powykonawczej. Zaznaczyli, że rów nr 8 odprowadzający wody opadowe został skreślony z ewidencji urządzeń melioracyjnych, zatem nie może być używany. Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21 września 2009 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwsze kolejności, że organ I instancji nie ustalił w sposób właściwy aktualnych stron postępowania. Organ wiedząc, że prawdopodobnie zmienili się po raz kolejny właściciele przedmiotowych działek poprzestał na oświadczeniu A. N., że właścicielami nieruchomości w L. są obecnie A. N. i M. T., aktualni wspólnicy spółki cywilnej "A". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zmiana kręgu wspólników spółki cywilnej, mogła się przełożyć na zmianę kręgu stron niniejszego postępowania, o ile towarzyszyło jej jednoczesne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na dwu pozostałych wspólników. Potwierdzić ten fakt można było występując o aktualny wypis z księgi wieczystej. Nie jest zaś wystarczające oparcie się w tym zakresie na oświadczeniu A. N., tym bardziej, że jest to oświadczenie tylko jednego z domniemanych właścicieli tej nieruchomości. W aktach brak ponadto pełnomocnictwa udzielonego A. N. przez M. T. do działania w niniejszym postępowaniu jako jego pełnomocnik. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji niewłaściwie ustalił także przedmiot niniejszego postępowania rozpatrując kwestię wszystkich powstałych na przedmiotowej nieruchomości obiektów łącznie. Takie określenie przedmiotu postępowania spowodowało, że tak samo muszą być traktowane obiekty, których stan nie budzi zastrzeżeń, jak i te, które wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym mimo, że co do większości obiektów nie ma wątpliwości, że spełniają warunki, aby dopuścić je do użytkowania, to z powodu nieprawidłowości w budowie ogrodzenia nad rowem melioracyjnym oraz kolektora, cały teren nie może być użytkowany już od kilkunastu lat. Organ odwoławczy podniósł także, iż z istoty postępowania nadzorczego wynika, że jest ono postępowaniem prowadzonym z urzędu. Zatem w przypadku stwierdzenia braku podstaw do interwencji nadzorczej, organ I instancji winien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a nie stwierdzać brak podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w przypadku postępowania legalizacyjnego, w zakresie warunków technicznych miarodajne są przepisy obowiązujące w momencie wydawania decyzji, a nie w momencie samowolnego wybudowania obiektów. Tymczasem organ I instancji odnosząc się do kwestii ogrodzenia zastosował stan prawny pośredni, czyli ani z ustalonego momentu jego budowy, ani obecnego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia. W tym zakresie zatem konieczne jest powtórne dokonanie oceny istniejącego stanu faktycznego w oparciu o aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, w szczególności zgodził się co do wysokiej oceny sporządzonej opinii. Za prawidłowe uznał też obliczenia biegłego dotyczące wpływu podniesienia i utwardzenia terenu byłej rozlewni [...] na zalewanie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących skreślenia rowu melioracyjnego nr 8 z ewidencji oraz zaburzania naturalnego spływu wód na sąsiednich nieruchomościach, organ stwierdził, że skreślenie rowu nie oznacza zakazu odprowadzania do niego wód opadowych. Odnośnie drugiej kwestii wskazał, że prawo budowlane nie zawiera nakazu zachowywania w każdej sytuacji naturalnego ukształtowania terenu. Stwierdzając jednakże w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., decyzję wydaną w ramach tego postępowania należało w ocenie organu odwoławczego uchylić. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. B. i C. B., zarzucając naruszenie art. 31 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., art. 75, art. 77, art.. 78, art. 78 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji. Skarżący podnieśli brak oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz brak rozprawy administracyjnej. W ich ocenie przedłożona w sprawie ekspertyza jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Ponadto ogrodzenie terenu o wysokości 3,6 metra jest obiektem budowlanym, wybudowanym w granicy działki bez potrzebnych pozwoleń. Spółka "A" podniosła teren zmieniając w ten sposób naturalny spływ wód, co z kolei powoduje zalewanie działek sąsiednich. Odnosząc się do kwestii odprowadzania wody opadowej do rowu nr 8, skarżący ponownie podnieśli, że rów ten został skreślony z ewidencji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawna ocena tzw. decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie tego rodzaju decyzji, jak wynika z treści cyt. wyżej przepisu, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji uznając, że stan faktyczny w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony, może i powinien, jeżeli istnieje taka potrzeba, przeprowadzić samodzielnie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Nie może dokonywać takich czynności jedynie wtedy, gdy wymagałoby to prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, naruszałoby to bowiem wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotne jest to, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznym rozmiarze, a nie koniecznością odmiennej oceny już zgromadzonych dowodów. Postępowanie to powinno być prowadzone wobec wszystkich podmiotów którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego dyspozycją stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem organu administracji było ustalenie stron postępowania i powiadomieniu ich o wszczęciu tego postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 ust § 4 k.p.a. zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Następnie stronom tym należy zapewnić czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) informując ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Decyzja także powinna być kierowana do wszystkich stron postępowania. Naruszenie tych zasad, co słusznie wskazuje organ II instancji, jest samodzielną podstawą do uchylenie decyzji organu i instancji. Wskazać tu należy, iż prawidłowo pod względem podmiotowym postępowanie administracyjne musi ukształtować organ administracji I instancji. Wadliwość w tym względzie nie podlega sanacji w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ rażąco naruszałoby to wyrażoną w art. 15 K.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie w stosunku do części stron toczyłoby się w jednej tylko instancji tj. przed organem odwoławczym. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną. Organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania. Podzielić należy wyrażone w uzasadnieniu organu II instancji stanowisko, iż wobec zgromadzonych w sprawie dokumentów, z których wynika, iż właścicielami nieruchomości w stosunku do której organ prowadzi postępowania są wspólnicy spółki cywilnej "A", fakt rezygnacji z niektórych z nich z członkostwa w tej spółce sam w sobie, w żaden sposób nie mógł wpłynąć na stosunki własnościowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Oczywiście nie jest wykluczone, iż nastąpiła zmiana właścicieli tej nieruchomości, ale wynikać ona nie może ze zmiany liczby wspólników spółki cywilnej. Okoliczność tą organ I instancji winien był w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, tym bardziej że w wypisie z rejestru gruntów (akta administracyjne k. 319) jako podmiot władający przedmiotową nieruchomością jest wskazana spółka cywilna "A". Spółka cywilna nie jest podmiotem, który może w jakikolwiek sposób może "władać" nieruchomością. Spółka cywilna w wymiarze stosunków własnościowych, jest jedynie stosunkiem zobowiązaniowym, umową jaka wiąże jej wspólników dążących do osiągnięcia celu gospodarczego (art. 860 k.c.). Podmiotami do których (w sensie własnościowym) należy majątek spółki to jej wspólnicy. Dlatego też kwestię własności nieruchomości w stosunku do której organ administracji prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a która "należała" do majątku spółki cywilnej, należy w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić. Uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie jest tym bardziej ewidentne, iż pozostali wspólnicy spółki cywilnej "A" byli przez organ ustalani (vide: wykaz stron postępowania – akta administracyjne k. 320). Osoby te zostały jednak pominięte na dalszym etapie postępowania, bez dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości a sama decyzja skierowana została jedynie do dwóch z pośród pięciu osób które mogły być właścicielami tej nieruchomości. Jak mowa wyżej nie jest wykluczone, iż do zmian stosunków własnościowych odnośnie tej nieruchomości w związku ze zmianami osobowymi w spółce doszło. Okoliczność tą organ I instancji winien był szczegółowo zbadać, a brak w tym zakresie stanowi przesłankę do uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia. Wskazać jednocześnie należy, iż ocenia dowodów jaką w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał organ II instancji jest przedwczesna, gdyż decyzja organu I instancji została uchylona z powodu braków w zakresie ustaleń co do wszystkich stron postępowania. Ocena dowodów dokonana przez organ odwoławczy byłaby zasadna jedynie przy okazji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji czy to poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, czy też jej uchylenie i orzeczenie co do istoty. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.