II SA/Kr 1743/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr) WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. K. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2003r. , nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki muru oporowego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. K. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1743/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. na podstawie art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. z 2000 Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn, zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r.: Dz. U. Nr 89 , poz. 1070) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu N. nakazał S. P. zamieszkałemu w Ł. nr [...] dokonanie rozbiórki muru oporowego zrealizowanego przy drodze powiatowej nr [...] P. – Ł. w miejscowości Ł., bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że w/wymieniony w miesiącu kwietniu 2002 r. wykonał mur oporowy długości 14,2 m wysokości zmiennej 0.45 - 1,75 m, i szerokości zmiennej od 0,28 - 0,36 m bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia, przy czym konstrukcja oporowa została zrealizowana w obrębie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] P. – Ł. i stanowi element zjazdu indywidualnego. Organ wskazał również, że inwestor wykonał przedmiotowy mur oporowy po zgłoszeniu do Urzędu Miasta i Gminy w P. problemu dojazdu do własnej nieruchomości i uzyskaniu pisemnej zgody z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...] na zniwelowanie terenu w celu umożliwienia dojazdu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. P., nie precyzując wprost wniosków co do oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wniesieniem odwołania, zarzucił, iż podtrzymanie zaskarżonej decyzji spowoduje odcięcie zjazdu z drogi gminnej na drogę powiatową i pozbawi go jedynego dojazdu do domu. Odwołujący się, przedstawiając obszernie okoliczności, jakie doprowadziły do podjęcia decyzji o wykonaniu prac budowlanych, wskazał, że o swoim zamierzeniu informował urzędników gminy, którzy aprobowali zamiar wykonania inwestycji i którzy nie poinformowali go o obowiązującej procedurze. Decyzją z dnia 10 czerwca 2003 r. na podstawie art.138 § l pkt l w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowanie natomiast obiektu budowlanego bez pozwolenia lub zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu podlega sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, polegającej na nakazie rozbiórki takiego obiektu. Organ stwierdził także, iż w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego mur oporowy stanowi konstrukcję oporową, trwale związaną z gruntem i jego wykonanie nie jest zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazuje, że inwestor wykonał mur oporowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a wyłącznie w oparciu o zgłoszenie prac związanych z umocnieniem skarpy w Powiatowym Zarządzie Dróg Publicznych (vide: karta nr 8 w aktach sprawy organu I instancji) to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art.48 ustawy Prawo budowlane jest w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że podniesione w odwołaniu okoliczności dotyczące niesprzyjającej sytuacji osobistej odwołującego się nie mogły wpłynąć na zmianę zaskarżonej decyzji, a przepis art.48 Prawa budowlanego mający zastosowanie w niniejszej sprawie ma charakter wyjątkowo bezwzględnie obowiązujący i ustalenie faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia pociąga za sobą obligatoryjność nakazania jego rozbiórki. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie S. P. i E. K. wnieśli u uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Skarżący zarzucili, iż inwestor otrzymał zgodę Powiatowego Zarządu Dróg w N. na wybudowanie umocnienia skarpy okładziną kamienną w obrębie dojazdu do swojej posesji. Skarżący podkreślili, że w systemie polskiego prawa obowiązuje zasada spójności prawa, która oznacza, że jakieś działanie lub zaniechanie zgodne z prawem nie może być uznane za sprzeczne z innym prawem i skoro prawo drogowe uznało zachowanie inwestora za zgodne z jego regułami to organ odwoławczy rozpoznając odwołanie winien to uwzględnić, tymczasem organy obu instancji nakazały rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Ze względu na czas wykonywania robót budowlanych przez inwestora oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sam fakt budowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia uzasadniał bezwzględnie nakazanie rozbiórki. Problem prawny w nin. sprawie sprowadzał się jednak do tego , że inwestor zgłosił zamiar wykonania prac budowlanych związanych z budową muru oporowego do Zarządu Dróg w N., do Nadleśnictwa w Ł. oraz do Urzędu Gminy w P. czyli aparatu urzędniczego Burmistrza Miasta i Gminy P., który był organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowych prac budowlanych. Organ ten zatem winien pouczyć inwestora o potrzebie wystąpienia o pozwolenie na budowę przedmiotowego muru, a tymczasem w piśmie z dnia [...] lipca 2000 r. zawarta jest jedynie informacja, że Zarząd Miasta i Gminy wyraził zgodę na zniwelowanie terenu w celu umożliwienia dojazdu , a wykonanie prac w terenie ma nastąpić po działkach oznaczonych nr: [...],[...],[...], w miejscu wymagającym najmniejszych nakładów. Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to jednak są sytuacje, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Kluczowym zatem dla dokonania właściwej oceny okoliczności nin. sprawy w pierwszym rzędzie ma analiza treści pisma z jakim wystąpił inwestor do Urzędu Miasta i Gminy w P., a szczególnie czy w piśmie tym wystąpił o wyrażenie zgody na prowadzenie robót polegających na umocnieniu skarpy okładziną kamienną w obrębie dojazdu do posesji. Gdyby bowiem istotnie inwestor zgłosił zamiar wykonania muru oporowego , jak w piśmie do Powiatowego Zarządu Dróg w N., to mimo, że na wykonanie takich prac wymagane było pozwolenie na budowę, wobec dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu przyjęcie wykonania inwestycji w warunkach samowoli byłoby wykluczone. Gdyby w piśmie tym wystąpił jedynie z zamiarem wykonania zniwelowania terenu w celu umożliwienia dojazdu to należało w konfrontacji z pozostałymi okolicznościami faktycznymi nin. sprawy stwierdzić czy rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem oraz czy okoliczności te wskazują, że celem tego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji dawałoby podstawę do przyjęcia wykonania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy brak jest odpisu przedmiotowego pisma, a organy nadzoru budowlanego w ogóle nie wystąpiły do Urzędu Miasta i Gminy o udostępnienie jego oryginału lub odpisu, a tym samym nie dokonały ustaleń i analizy mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 48 cyt. ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić też należy , że organy obu instancji naruszyły prawo, dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /art.145 §1 pkt 4 Kpa/. Z dokumentów zgromadzonych w aktach nin. sprawy wynika, że stroną nin. postępowania winna być także S. P., która jest współwłaścicielką wraz ze S. P. działki nr [...]; przedmiotowy mur oporowy został zrealizowany dla uregulowania dojazdu do działki nr [...]. Tymczasem do S. P. zostało wprawdzie skierowane przez organ I instancji zawiadomienie w trybie art.10 §1 Kpa , ale odpis decyzji organ I instancji w/wymienionej nie został doręczony. Organ II instancji nie przeprowadził żadnej kontroli co prawidłowości ustalenia kręgu uczestników postępowania, a S. P. uznał jedynie za pełnomocnika męża S. P. na podstawie oświadczenia z dnia [...] maja 2003 r., podczas gdy udział w sprawie w postępowaniu odwoławczym w charakterze pełnomocnika nie sanuje wskazanego wyżej uchybienia Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 §1 pkt 1/a/ i b/ oraz art.135 na zasadzie cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na zasadzie art.152 tej ustawy orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art.200 cyt. ustawy jak w pkt III sentencji wyroku.