II SA/Kr 1745/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi. ZS., , G.Z. oraz W.Z. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] obr.[...]; II. w pozostałym zakresie skargę oddala Starosta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Z.S., W.Z. , oraz G.Z. o zwrot nieruchomości orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0, 0643 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0, 0530 ha poł. w obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. C. na rzecz: W.Z. , Z.S. oraz G. Z. ,. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył go do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz część działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] poł. w Obr [...] miasto K. w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] b. gm. kat. C. . Nieruchomości te stanowiły własność Gminy K. i dlatego Prezydent Miasta K. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy ich zwrotu. Organ I instancji wskazał, że niniejsza decyzja rozstrzyga sprawę w stosunku do działki nr [...] oraz części działki nr [...], poł. w obr. [...]m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. C. , zaś do pozostałych działek objętych postanowieniem Wojewody z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostanie wydana odrębna decyzja. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K. , w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. C. . Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie zebrano pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, w tym nie doprecyzowano celu wywłaszczenia pozwalającego dokonać oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [....] grudnia 2008 r. nr [...] Starosta K. orzekł między innymi o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], jednakże Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylił tę część decyzji Starosty i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania ustalono, że pismem z dnia 17 grudnia 1999 r. Z.S. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parceli, w tym parceli l. kat. [...]. Do wniosku przyłączyli się W.Z. i G.Z. Na podstawie opracowania geodety uprawnionego mgr inż. E.W. polegającego na kompilacji mapy katastralnej b. gm. kat. C. z aktualną mapą ewidencyjną obrębu [...] m. K. ustalono, iż zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] stanowiły część parceli l. kat. [...]. Parcela l. kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-N. z dnia 19 listopada 1980 r. nr [...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...] " przy ul. I[...] Prawo własności do tej parceli przysługiwało P.Z. . Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku obecnie spadkobiercami P.Z. - uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości - są: Z.S. , G.Z. oraz W.Z. . Wszystkie uprawnione osoby zgłosiły roszczenie o zwrot nieruchomości. Stosownie do postanowień przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: ← wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; ← objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; ← zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Pierwsza i druga przesłanka zostały spełnione w niniejszej sprawie. Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną no cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości Naczelnika Dzielnica K.-N. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10; poz. 64 z 1974 r.), wskazuje jako cel wywłaszczenia budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji z dnia 6 lutego 1980 r. Nr [...] Analiza treści załącznika do powyższej decyzji wykazała, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...], znajdująca się w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. C. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę zespołu garaży osiedlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego ich funkcjonowania. Decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji traciła ważność jeżeli w terminie 1 roku od dnia uzyskania decyzji inwestor nie złoży do zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu (art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 38 poz. 229). W niniejszej sprawie dnia 25 lipca 1980 r. Biuro Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego wydało ostateczną decyzję nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu objętego załącznikiem następującej inwestycji budowlanej: budowa zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...] j w Dz. N. [...] . W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do decyzji z dnia 25 lipca 1980 r. Na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 38 poz. 229 dokument ten należy traktować jako doprecyzowanie załącznika do decyzji z dni [...] lutego 1980 r. Aby dokument znajdujący się w aktach nie budził wątpliwości z Urzędu Miasta K. Wydziału Organizacji i Nadzoru Referat Archiwum pozyskano potwierdzony za zgodność z oryginałem większy fragment opisanej mapy. Analiza treści jest utrudniona ze względu na brak legendy jednak bez wątpienia zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako: działka nr [...] oraz część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej I. kat. [...]b. gm. kat. C. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą. W bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości istniały już w latach 80-tych bloki i planowano dalszą rozbudowę osiedli mieszkaniowych, także planowanie miejsc postojowych dla okolicznych mieszkańców jest jak najbardziej uzasadnione. Na podstawie opisanego powyżej zebranego materiału ustalono konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzeniem powyższego celu jest również mapa sytuacyjno wysokościowa w skali 1:500 sporządzona przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w K. w 1982 r. do zlecenia nr [...] na której przeznaczenie nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania jest takie samo jak w orzeczeniu wywłaszczeniowym tj. teren osiedlowych miejsc parkingowych wraz z zielenią i infrastrukturą towarzyszącą. W okresie, w którym postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadził Prezydent Miasta K. , przeprowadzona została w dniu 23 października 2002 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której opisano sposób zagospodarowania części działki ewidencyjnej nr [...] poł. w obr.[...] m. K. (z podziału której powstała działka nr [...] objęta niniejszym rozstrzygnięciem), w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] ,[...] ,[...] b. gm. kat. C. Stwierdzono, iż stanowiła ona w części teren zielony z ogrodzeniem na słupkach stalowych, na którym rosły drzewa liściaste oraz w części fragment urządzonego betonowego parkingu osiedlowego, prawdopodobnie strzeżonego do ogrodzenia z siatki stalowej (parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...]). Ponowne oględziny działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K. przeprowadzone zostały w dniu 1 października 2008 r. w trakcie rozprawy administracyjnej z udziałem geodety uprawnionego E.W. , który wskazał w terenie między innymi przebieg granic parceli l. kat. [...] b. . gm. kat. C. w obszarze której znajduje się działka nr [...]. W wyniku tych czynności stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości: "(...) w części północnej i południowej znajduje się fragment trawnika otoczony betonowym krawężnikiem, na którym rosną: wierzba płacząca (północny trawnik) oraz krzewy. Część środkowa jest miejscem postojowym z płyt betonowych wraz z betonowymi wjazdami (...)". Na podstawie protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu z dnia 23 października 2002 r. oraz aktualnej ortofotomapy pozyskanej ze strony internetowej Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego ustalono, iż objęta wnioskiem część działki nr [...] stanowi podjazd do garaży osiedlowych. Na postawie powyższego organ I instancji stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu i doprecyzowanym w dokumentach poprzedzających decyzję o wywłaszczeniu w szczególności w załączniku do decyzji z dnia 25.07.1980 r. Starosta K. zauważył, że niezrozumiałe jest zalecenie organu odwoławczego zalecającego dokonanie ponownych aktualnych oględzin nieruchomości, ze względu na znaczny upływ czasu od poprzedniej czynności procesowej, w momencie gdy organ odwoławczy w swojej decyzji podkreśla, iż: "samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości oraz obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany". W związku z powyższym odstąpiono od przeprowadzenia ponownych oględzin z uwagi na brak możliwości uzasadnienia tej czynności zgodnie z art. 11 k.p.a. W wyniku podjętych działań mających na celu odszukanie dokumentacji sporządzonej po dacie wywłaszczenia, z zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. do akt sprawy pozyskano raster mapy archiwalnej, stan na wrzesień 1986 r. Tereny bezpośrednio sąsiadujące z działkami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, zostały zagospodarowane pod osiedle mieszkaniowe. Zgodnie z oświadczeniem użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiednich tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K, budynki mieszkalne znajdujące się na nieruchomościach zostały wzniesione jego kosztem i staraniem. W celu uregulowania sytuacji prawnej w dniu 16 kwietnia 1987 r. nieruchomości sąsiednie do omawianych działek zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Natomiast nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania są oznaczone na wyżej opisanym rastrze mapy pochodzącym z roku 1986 jako teren w budowie. Mapa zasadnicza określa aktualne zagospodarowanie nieruchomości, w sposób nie budzący wątpliwości należy więc stwierdzić, iż na przedmiotowych nieruchomościach rozpoczęto budowę w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym skoro organ pozyskał jako dowód dokument urzędowy nie było konieczne dopuszczenie dodatkowego dowodu z przesłuchania świadków. Ponadto wskazano, iż organ I instancji podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 1118/08: "Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez wzglądu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. (...)Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 lub 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego." Taki pogląd wyrażono również w innych orzeczeniach. Nawet nie uznając tej linii orzecznictwa i interpretując art. 137 u.g.n ściśle według wykładni literalnej w sposób pomijający wykładnię i przede wszystkim logiczny należy podkreślić, że przesłanka druga z art. 137 również została spełniona. Powyższe wynika z faktu, iż garaże osiedlowe znajdujące się na działkach sąsiednich do działki nr [...] zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste w roku 1990 co stanowi potwierdzenie zagospodarowania działki nr [...][ jako podjazdu do tych garaży w terminach przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. do 10 lat po dacie wywłaszczenia. Organ I instancji wymienił poszczególne umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste poszczególnych garaży, powołując daty ich ujawnienia w księgach wieczystych. Starosta zwrócił uwagę, że powyższe garaże nie miały nigdy innej drogi dojazdu niż przez w/w parkingi, co potwierdzają plany zagospodarowania przestrzennego z roku 1988 oraz z roku 1993 pozyskane ze strony internetowej Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego. Powyższe plany zagospodarowania przestrzennego świadczą o realizacji tej inwestycji terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. Zarówno wykładnia językowa powyższego przepisu, jak i pozajęzykowa przytoczona w wyżej cytowanych wyrokach sądów administracyjnych prowadzą do jednakowego wyniku w przedmiotowym stanie faktycznym jakim jest brak zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podsumowując organ I instancji przyjął, że na przedmiotowym terenie, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa zespołu budynków mieszkalnych na terenie położonym przy ul. I[...] os. [...], doprecyzowany jako budowa osiedlowych miejsc parkingowych. Wobec powyższego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]b. gm. kat. C. , nie można uznać jako zbędnej na cel wywłaszczenia i nie można orzec o jej zwrocie. Odwołanie od w/w decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył Z.S. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G.Z. oraz W.Z. , wyrażając niezadowolenie zarówno ze sposobu postępowania prowadzonego przez organ I instancji (które toczyło się zbyt długo), jak i z podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono również nieprawidłowości w zakresie ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazano, iż jedynie na części parceli l. kat. [...] (o pow. 0.0548 ha) został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego z jego infrastrukturą (zatoki, zieleń itp.). Tymczasem jak wskazuje skarżący cała parcela wywłaszczona miała powierzchnię 1298 m2. Podniesiono, iż pozostałą część Gmina K. w roku 1990 "wynajęła" prywatnym osobom na prywatny parking samochodowy. Nadto wskazano, iż w ramach postępowań przed sądami cywilnymi Gmina K. odzyskała w roku 2002 wspomniany teren użytkowany bez tytułu prawnego. Skarżący wskazał, iż domaga się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w terenie oraz wskazania wszystkim zainteresowanym miejsca infrastruktury jako zatoki postojowe, zieleń. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia organu I instancji, iż objęta wnioskiem część działki nr [...] stanowi podjazd do garaży osiedlowych. Znajdujący się w aktach raster mapy archiwalnej - stan na wrzesień 1986 r. w którym przedmiotowe nieruchomości oznaczono jako "teren w budowie" zdaniem organu I instancji potwierdza, iż realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości. Równocześnie ustalono, iż na podstawie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie garaże osiedlowe znajdujące się na działkach sąsiednich, w stosunku do działki nr [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste lub sprzedane w roku 1990 r., co w ocenie organu I instancji potwierdza zagospodarowanie już w tym czasie działki [...] jako podjazdu do tych garaży (tj. w okresie do 10 lat od daty wywłaszczenia). Powyższe potwierdzają z kolei plany zagospodarowania przestrzeni z roku 1988 i 1993 (pozyskane ze strony internetowej Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego) wskazujące, iż opisane wyżej garaże nigdy nie miały innej drogi dojazdowej niż przez w/w parking. Analizując przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda wskazał, że w świetle przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone precyzyjnym, niebudzącym wątpliwości i jednoznacznym ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero jednoznaczne dokonanie takich ustaleń umożliwia rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Podkreślono, iż zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest więc decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-N. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", między innymi parcelę l. kat. [...] gm. kat. C. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż "Przedmiotowe nieruchomości są niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. \[...] zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego, Architektury, i Nadzoru Budowlanego w K. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji z dnia 6 lutego 1980 r. nr [...] Z kolei z analizy treści załącznika do decyzji Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji z dnia 6 lutego 1980 r. nr [...], zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę zespołu garaży osiedlowych wraz z towarzysząca im infrastruktura niezbędna dla prawidłowego ich funkcjonowania. Równocześnie należy zwrócić uwagę, iż z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż dla omawianej inwestycji została wydana również decyzja Biura Planowania Przestrzennego Architektur, i Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu objętego załącznikiem graficznym dla następującej inwestycji budowlanej: budowa zespołu budynków mieszkalnych przy ul. Instytutowej w Dz.N. os. [...]. Starosta K. słusznie zwrócił uwagę, iż w myśl obowiązujących ówcześnie przepisów decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji traciła ważność jeżeli w terminie l roku od dnia uzyskania decyzji inwestor nie złożył do zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu. Zatem uzasadnionym wydaje się potraktowanie przez organ I instancji załącznika graficznego do decyzji z dnia 25 lipca 1980 r., jako doprecyzowania załącznika do decyzji z dnia 6 lutego 1980 r. Na podstawie analizy powyższego załącznika graficznego ustalono (wobec braku legendy na planie na podstawie oznaczeń opisanych w Polskiej Normie PN dla projektów architektoniczno-budowlanych PN-62/B-01031), że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzysząca. Pozyskana w sprawie dokumentacja wywłaszczeniowa, choć w pewnym sensie niedoskonała, a nawet ułomna (wiele dokumentów nie zachowało się do chwili orzekania) pozwala jednak na doprecyzowanie celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Reasumując, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący przedmiotowego wywłaszczenia należy wskazać, iż w omawianej sprawie celem wywłaszczenia był cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", a w ramach tej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości budowa osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastruktura towarzysząca. W wyniku dodatkowego postępowania dowodowego zgromadzono dokumentację zawierającą zdjęcia lotnicze (pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. ) nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, obrazującą ich stan w roku 1982 r., 1987 r., 1993 r. z której wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowywana etapami. Jak obrazuje zdjęcie z roku 1982 r. teren przedmiotowej nieruchomości nie był jeszcze zagospodarowany zgodnie z celem, a raczej stanowił plac budowy z pozostałościami zagospodarowania po poprzednich właścicielach. Natomiast na zdjęciach z roku 1987 r. można już wyraźnie zauważyć powstałe bloki osiedla odzwierciedlające zabudowania planowane w ramach załącznika graficznego do decyzji Biura Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla następującej inwestycji budowlanej: "budowa zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...]j w Dz. [...]." Powyższe zdjęcie obejmuje również zagospodarowany już częściowo układ komunikacyjny osiedla, jednak w ramach omawianej nieruchomości wówczas jeszcze nieukończony. Natomiast na zdjęciu z roku 1993 r. powyższy teren nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu jak i część terenu przyległego, zmienił już swój wygląd, bowiem widoczny jest już układ parkingu zawierającego miejsca postojowe. Równocześnie widać już wyraźnie, iż całe osiedle zostało już zagospodarowane (bloki, drogi komunikacyjne w tym ciągi piesze, miejsca parkingowe, tereny zielone) w sposób planowy. Opisane powyżej zagospodarowanie przedmiotowego terenu wywłaszczonego na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...] doprecyzowane jako budowa osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą, stanowi realizację tego celu. Należy również zauważyć, iż przeprowadzona powyżej analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej z lat 1982, 1987 r., 1993 r. potwierdza dodatkowo (poza dowodami zebranymi przez organ I instancji świadczącymi o realizacji przedmiotowego celu w tym budowy), iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych określonych w art. 137 u.g.n. Należy też podkreślić, iż postępowanie przeprowadzone przez Starostę K. wykazało, iż garaże osiedlowe znajdujące się na działkach sąsiednich, w stosunku do działki nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste lub sprzedane w roku 1990 r., co w istocie potwierdza zagospodarowanie już w tym czasie działki nr [...] jako podjazdu do tych garaży (tj. w okresie do 10 lat od daty wywłaszczenia). Również z zapisów planów zagospodarowania przestrzeni z roku 1988 i 1993 nie wynika, aby opisane wyżej garaże miały kiedykolwiek inną drogę dojazdową niż przez w/w parking. Ponadto w toku postępowania organ I instancji z zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. do akt sprawy pozyskał wskazany już wyżej raster mapy archiwalnej - stan na wrzesień 1986 r., na podstawie którego stwierdzono, iż tereny bezpośrednio sąsiadujące z działkami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania zostały zagospodarowane jako osiedle mieszkaniowe. Powyższe ustalenia korespondują z informacjami pozyskanymi ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (użytkownika wieczystego wskazanych sąsiednich nieruchomości), z których wynika, iż budynki mieszkalne znajdujące się na nieruchomości zostały wzniesione jego kosztem i staraniem, a w celu uregulowania sytuacji prawnej w dniu 16 kwietnia 1987 r. nieruchomości sąsiednie do omawianych działek zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Natomiast nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest oznaczona na wyżej opisanym rastrze mapy pochodzącym z roku 1986 r. wtedy jeszcze jako "teren w budowie." Wobec powyższego organ odwoławczy dokonując oceny w/w dowodów, jak również innych dowodów zgromadzonych przez organ I instancji stanął na stanowisku, iż całokształt tegoż materiału pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego w ramach którego miała powstać infrastruktura osiedlowa, został zrealizowany w terminach, o których mowa wart. 137 ust. 1 u.g.n. W opinii organu odwoławczego brak obecnie konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w terenie, co podnosi w odwołaniu strona, gdyż pozyskany w tym zakresie dowód stanowiłby jedynie o aktualnym stanie nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Tymczasem zaznaczyć, iż samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości oraz obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 (tj. w tym przypadku w okresie 1980-1990), co zostało powyżej wykazane. W świetle powyższego należało uznać, iż zaskarżona decyzja Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] jest prawidłowa, a w konsekwencji utrzymać ją w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.S. , G.Z. oraz W.Z. , zarzucając Wojewodzie , iż odwołanie w niniejszej sprawie rozpoznawał przez okres 9 miesięcy. Skarżący podnieśli, że na przedmiotowej nieruchomości l. kat [...](obecnie działka nr [...]) nie została zrealizowana żadna część osiedla mieszkaniowego. Garaże wybudowane w zabudowie szeregowej powstały w latach 1986 - 1988 systemem gospodarczym na terenie działki nr [...], wywłaszczonej w 1954 r. pod rozbudowę lotniska wojskowego[...] . W skardze podniesiono również, że wynajęcie odebranej im nieruchomości osobom, które prowadzą tam parking stanowi pogwałcenie praw byłych właścicieli. Parking ten zlikwidowano w 2003 r. Ponadto zarzucono, że w zaskarżonych decyzjach organy administracji mylą nieruchomości wywłaszczone pod budowę osiedla w 1980 roku i wywłaszczone w 1954 r. pod rozbudowę lotniska. Działki objęte zaskarżaną decyzją mają łącznie powierzchnię 1173 m2, a wywłaszczona parcela l. kat. 488/6 miała powierzchnię 1298 m2. Zakwestionowano również wartość dowodową planów i map, na których oparto się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Starosty K. w części odnoszącej się do działki nr [...] naruszają przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym nie pozwalają powiem na stwierdzenie, że działka ta została wykorzystana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organy obu instancji nie wyjaśniły tej kwestii w sposób jednoznaczny, przez co naruszyły obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. w u.g.n. konieczne jest jak najdokładniejsze określenie celu wywłaszczenia. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu takiego celu jest decyzja wywłaszczeniowa. Decyzje takie jednak często określają cel wywłaszczenia w sposób ogólnikowy. Dotyczy to również niniejszej sprawy. Cel wywłaszczenia w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –N. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...]określono jako: "pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W takiej sytuacji należy doprecyzować cel wywłaszczenia posługując się innymi dowodami, a w szczególności różnego rodzaju orzeczeniami organów administracji związanymi z początkowymi etapami procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie doprecyzowanie takie nastąpiło w oparciu o decyzję Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji z dnia 6 lutego 1980 r. nr [...] oraz decyzję tego samego podmiotu z dnia 25 lipca 1980 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji. Szczególnie istotne okazały się załączniki graficzne do tych decyzji. Podkreślenia wymaga, że obie te decyzje zostały wydane przed wywłaszczeniem, przez co można przyjąć, że przeznaczenie poszczególnych nieruchomości wywłaszczonych w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla było właśnie takie, jak to wynika z decyzji z 6 lutego 1980 r. i z 25 lipca 1980 r. Organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2012 r. wskazał: "W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do decyzji z dnia 25 lipca 1980 r. Na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 38 póz. 229 dokument ten należy traktować jako doprecyzowanie załącznika do decyzji z dnia 6 lutego 1980 r. (...) Analiza treści jest utrudniona ze względu na brak legendy jednak bez wątpienia zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako: działka nr [...]oraz część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej I. kat. [...] b. gm. kat. C. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzyszącą". Wojewoda na str. [...] decyzji zaskarżonej decyzji stwierdził początkowo, że "zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr.[...] (...) znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę zespołu garaży osiedlowych wraz z towarzysząca im infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego ich funkcjonowania", jednakże później na tej samej stronie dwukrotnie stwierdził, że obydwie działki objęte postępowaniem przeznaczone są pod budowę osiedlowych miejsc parkingowych wraz z dojazdem i infrastrukturą towarzysząca. Podkreślić należy, że w wydanej wcześniej decyzji z dnia 30 listopada 2008 r. o zwrocie działki nr [...] Starosta K. przyjął na podstawie tych samych dowodów, że celem wywłaszczenia była budowa zespołu garaży osiedlowych. Wojewoda uchylił tę decyzję w dniu 30 lipca 2010 r., jednakże nie zakwestionował tak określonego celu wywłaszczenia. Organ II instancji również przyjął, że celem wywłaszczenia był "obiekt określony w załączonym do decyzji Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji z dnia 6 lutego 1980 r. Nr [...] planie realizacyjnym jako garaż oraz zieleń". Niewątpliwie cel polegający na budowie osiedlowych miejsc parkingowych ma szerszy zakres niż cel polegający na budowie garaży osiedlowych. W pierwszym bowiem przypadku wystarczy w zasadzie utwardzenie powierzchni przeznaczonej do parkowania, natomiast w drugim konieczne jest wzniesienie obiektów kubaturowych. Ponadto garaż jest również jednym z rodzajów miejsca parkingowego. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że celem wywłaszczenia była budowa miejsc parkingowych, to nie wyjaśniono, czy tak określony cel został zrealizowany. W ocenie Sądu chodzi bowiem o miejsca parkingowe ogólnodostępne, przeznaczone do korzystania przez mieszkańców osiedla, którego budowa była celem wywłaszczenia. Dla przyjęcia, że tak określony cel został zrealizowany konieczne byłoby stwierdzenie, że przed upływem 10 lat od wywłaszczenia tj. przed dniem 29 listopada 1990 r. parking ten był wykorzystywany przez mieszkańców osiedla jako parking ogólnodostępny. Skoro bowiem istotą miejsc parkingowych jest wykorzystywanie ich w określony sposób, nie można uznać, że samo położenie płyt betonowych stanowiło realizację celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedlowych miejsc parkingowych". W postępowaniu administracyjnym nie ustalono jednak nawet daty (choćby tylko przybliżonej) wykonania robót budowlanych związanych z położeniem płyt betonowych na tym terenie. Organy obu instancji swoje ustalenia co dat realizacji celu wywłaszczenia oparły na rastrze mapy archiwalnej z 1986 r., która dotyczyła wprawdzie sąsiedniego terenu, jednak teren przedmiotowego osiedla określany był jako "w budowie". Takie określenie dotyczy jednak terenu całego osiedla i nie daje podstaw by przyjąć, że parking (składający się z betonowych płyt) na obecnej działce nr [...] również był wtedy "w budowie". Powołano się również na zdjęcia lotnicze z lat 1982, 1987 i 1993, przy czym "układ parkingu zawierającego miejsca postojowe" jest widoczny dopiero na zdjęciach z 1993 r., a więc po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dowody te nie są wystarczające do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został na działce nr [...] zrealizowany w ustawowych terminach. Na istotną okoliczność zwrócił uwagę Starosta K. w decyzji z dnia 30 listopada 2008 r. o zwrocie działki nr[...]. Wskazał, że umową z dnia 16 kwietnia 1987 r., Rep. [...] Skarb Państwa oddał Spółdzielni Mieszkaniowej przy [...] w K. w użytkowanie wieczyste, na okres 99 lat, nieruchomość państwową położoną w K. składającą się z działek: nr [...] ,[...] ,[...] łącznego obszaru 2,7103 ha. Starosta stwierdził, że z analizy map ewidencyjnych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w skład nieruchomości objętych umową nie weszła obecna działka nr [...] , Obr [...] m. K. W umowie użytkowania wieczystego wskazano również, że w/w nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod budowę budynków mieszkalnych, które zgodnie z oświadczeniem użytkownika wieczystego, zostały już wzniesione jego kosztem i staraniem. Z powyższego wynika zatem, że już 1987 r. tereny bezpośrednio sąsiadujące z działką będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zostały zagospodarowane pod osiedle mieszkaniowe. Jednak z powodu nieobjęcia umową o użytkowanie wieczyste terenu działki nr [...] powstają wątpliwości, czy dzieliła ona losy innych nieruchomości wywłaszczonych na cele budowy osiedla, stanowiąc ogólnodostępny dla mieszkańców tego osiedla parking, czy też pozostawała we władaniu Skarbu Państwa (a później Gminy K. W odwołaniu podniesiono, że część wywłaszczonej nieruchomości Gmina K. wynajęła osobom prywatnym w 1990 r. na prywatny parking samochodowy. Organ odwoławczy zarzutu tego nie zweryfikował, stwierdzając jedynie, że "m.in. w stosunku do części działki nr [...] obr. [...] (z której wydzieliła się działka nr [...]), prowadzone było postępowanie o wydanie gruntu, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 30 marca 2001 r. oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 16 października 2001 r. nakazującym M.B. wydanie Miastu K. nieruchomości użytkowanej bez tytułu prawnego na cel "parking strzeżony." Z M.B. Miasto K. zawarło umowę dzierżawy części działki [...] (dawne oznaczenie) o pow. 3 367 m2 na okres od dnia 1 marca 1996 r. do dnia 28 lutego 1999 r., z przeznaczeniem na cel: parking, droga dojazdowa i rolniczo-ogrodniczy." Po tym terminie przedmiotowa umowa nie został przedłużona". Nie jest jasne, czy umowa z 1996 r. była pierwszą umową dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, czy też rację ma skarżący twierdząc, że wynajęcie nieruchomości nastąpiło już w 1990 r. Okoliczność ta wymaga jednoznacznego ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Gdyby się bowiem potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana osobom prywatnym celem prowadzenia działalności gospodarczej - płatnego parkingu przed upływem 10 lat od wywłaszczenia, to niewątpliwie istnienie takiego parkingu nie stanowiłoby realizacji celu wywłaszczenia. W ponownym postępowaniu należy również w miarę możliwości ustalić kiedy podjęto prace związane z utwardzeniem działki nr [...], a także ustalić, czy przed 1990 rokiem teren ten był kiedykolwiek wykorzystywany przez mieszkańców osiedla jako ogólnodostępny parking. Przydatny może okazać się dowód z zeznań świadków. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na stwierdzenie, czy przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały w odniesieniu do działki nr [...] spełnione. W świetle zebranych w postępowaniu dowodów ustalenie, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedlowych miejsc parkingowych na działce nr [...] został zrealizowany z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. było przedwczesne. W tym zakresie zaskarżona decyzja naruszała art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśniono w sposób wystarczający przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z tego względu w pkt I wyroku uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczą one działki nr [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.). W części obejmującej rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu działki nr [...] zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty K. są prawidłowe. Działka ta stanowi jedyny wjazd do garaży, a więc stanowi infrastrukturę konieczną do korzystania z garaży zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie ulega wątpliwości, że garaże te wzniesiono przed 1990 rokiem, bowiem w tym roku zostały one oddane poszczególnym osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że przed upływem 10 lat od wywłaszczenia cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Należy przy tym nadmienić, że znajdująca się w tomie VI akt administracyjnych kompilacja mapy katastralnej i ewidencyjnej gruntów, wykonana przez mgr inż. E.W. -geodetę uprawnionego w zakresie geodezji, kartografii i szacowania nieruchomości- nie budzi wątpliwości Sądu co do jej prawidłowości. Mapa oznacza w sposób niewątpliwy, że garaże posadowione były zarówno na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej według operatu katastralnego nr [...] jak i na nieruchomości oznaczonej numerem [...] przy czym droga dojazdowa do garaży znajduje się w całości na obecnej działce ewidencyjnej [...], która powstała między innymi z działki katastralnej [...] a nie z działki nr [...]. W tym zakresie zatem zarzuty skargi nie są zasadne Wobec powyższego w odniesieniu do działki nr [...] skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.