II SA/Kr 175/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 grudnia 2000r, Nr :[...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.W. kwotę 250 zł ( dwieście pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]12.2000r. Znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].10.2000r. Znak: [...] , którą umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej dokonanego przez Gminę Ł. , odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami domowymi w miejscowości J. gm. Ł. , z uwagi na fakt, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...].1995r. Znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydał Społecznemu Komitetowi Budowy Wodociągu w miejscowości J. pozwolenie na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany sieci wodociągowej w miejscowości J. wraz z przyłączami domowymi. W trakcie realizacji inwestycji Społeczny Komitet Budowy Wodociągu dokonał zmiany przebiegu trasy wodociągu i przyłącza w obrębie działki M.W. . Zostały zmienione rury na przyłączach domowych ze stalowych [...] na rury z tworzywa sztucznego Sprawa ta była rozpatrywana dwukrotnie przez organy l i II instancji oraz dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2000 r. sygn. akt II S.A/Rz 2210-2211/98 Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].08.1998 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 07.1998 r. w sprawie zobowiązania Gminy Ł. do opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wykonanego wodociągu wiejskiego w J. wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego na działce M.W. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał, iż w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę dokumentacja taka została wykonana oraz że przedłożony został protokół pomiaru ciśnienia w sieci wodociągowej, w związku z czym decyzją z dnia [...].10.2000r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę stwierdzając że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołał się Pan M.W. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...].12.2000 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na decyzję tę skargę do Sądu wniósł M. W. Skarżący zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 30 ustawy z dn.11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r. Nr 74 poz.368) przez niezastosowanie go w sprawie. Wyrokiem z dn.9.02.2000 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w sprawie do sygn. akt SA/Rz 2210-2211/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dn.[....].07.1998r. oraz wskazane w sentencji wyroku postanowienie, powołując się na naruszenie przez organ przepisu art. 30 powyższej ustawy stanowiącego, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu ww. wyroku powołując się na wskazany przepis stwierdził, iż organ nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dn.19.03.1998r. w sprawie do sygn. akt SA/Rz 1695/96 gdzie dokładnie wskazano braki w materiale dowodowym, które należy uzupełnić celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zarzucił, iż do chwili obecnej organ, który był związany wytycznymi Sądu nie wykonał ich. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].10.2000r. umarzającą postępowanie w sprawie jest przedwczesna i zmierza do zalegalizowania nieprawidłowości jakie miały miejsce na etapie postępowania administracyjnego w sprawie, w której do chwili obecnej nie poczyniono nawet prawidłowych ustaleń odnośnie legitymacji do występowania w sprawie, które to zagadnienie było przedmiotem rozważań i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyrokach z dnia 19.03.1998 r. i z dnia 9.02.2000 r. - art. 50, 51, 55 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie mimo istnienia podstaw do ich stosowania. Skarżący podniósł, iż w trakcie realizacji inwestycji Społeczny Komitet Budowy Wodociągu dokonał zmiany przebiegu trasy wodociągu i przyłącza w obrębie jego działki, a ponadto zostały zmienione rury na przyłączach domowych, co jest niezgodne pozwoleniem i zatwierdzonym projektem. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art.7,8,9,77,79,80,81 kpa przez ich niezastosowanie w sprawie. Skarżący stwierdził, iż wskazane przepisy zawierają naczelne zasady procedury administracyjnej, z których wynika, iż na organie administracyjnym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, załatwienia jej z uwzględnieniem interesu obywateli, a ponadto należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ponadto organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy co w niniejszej sprawie nie miało miejsca skoro nawet nie poczyniono ustaleń co do legitymacji stron w niniejszym postępowaniu. Ponadto należy zauważyć, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W niniejszej zaś sprawie zarówno organ l jak i II Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na rzekomo wykonaną dokumentację dostosowaną do wykonanych robót niezgodnie z prawem. Skarżący podniósł, że nawet nie został zapoznany z rzekomą dokumentacją, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art.105§1 kpa, przez jego zastosowanie w sprawie w której brak było podstaw do stosowania tego przepisu. Trudno się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe skoro nawet nie ustalono kto winien być stroną w niniejszym postępowaniu. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K. kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].07.1998r. [...] nakazująca opracowanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wodociągu wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego na działce Pana M.W. , pomimo jej uchylenia przez NSA została wykonana. W obecnej sytuacji wydanie decyzji nakazowej w myśl art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) jest bezcelowe, ponieważ decyzja dotyczyłaby obowiązku już wykonanego przez inwestora. Zatem po spełnieniu przez inwestora, nałożonych przez organ obowiązków i potwierdzeniu tego faktu, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, na podstawie art. 55 ustawy 1994r. - Prawo budowlane, wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosta Powiatu S. któremu sprawę, na podstawie przepisów o właściwości organów zawartych wart. 65 Kpa organ nadzoru budowlanego już przekazał (K-[...] ). Odpowiadając na kwestie podnoszone w skardze wyjaśnił, że Pan M.W. jako strona w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym był informowany o przebiegu tego postępowania na każdym jego etapie i miał możliwość zapoznawania się z aktami tej sprawy, w tym także z przedłożoną dokumentacją. Ponadto jak wynika z akt sprawy ([...]) Pan M.W. był członkiem Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu w miejscowości J. , a zatem bezpośrednio brał udział w przygotowaniu przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i w pełni zasługuje na uwzględnienie. Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja rażąco narusza wskazane w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego oraz interes prawny skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo, że nie spełnia ona podstawowych wymogów, o których mowa w art. 107 i 105 Kpa oraz nie zawarto w niej -wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /aktualnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270)/ -wyjaśnienia szeregu podstawowych okoliczności, do czego organ administracyjny był zobowiązany wskazówkami zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 19.03.1998r. i z dnia 9.02.2000r. Przede wszystkim - jak słusznie podniesiono w skardze - nie ustalono stron postępowania, mimo iż już w wyroku z dnia 9.02.2000r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wytknął naruszenie dyspozycji art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej wówczas decyzji. Bez ustaleń w powyższym zakresie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując (po raz kolejny, bez uzasadnienia, mimo zaleceń NSA), iż stroną jest Gmina Ł. , umorzył postępowanie w sprawie dokonanego przez Gminę Ł. ( Gminę, a nie Komitet Budowy Wodociągu, któremu wydano wzizt, pozwolenie na budowę, który zrealizował budowę i który - co stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - dokonał przedmiotowych odstępstw) odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami domowymi w miejscowości J. gm. Ł. ze względu na to, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji l instancji wynika, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe gdyż na skutek działań administracyjnych podjętych przez "właściwy w sprawie organ" inwestor (nie wskazano go z nazwy) w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, przedłożył inwentaryzację powykonawczą sieci wodociągowej, pozytywnie uzgodnioną przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynierskich w T. wraz z protokołem odbioru całości robót wykonanych przez wykonawcę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przyjął zatem, iż w tej sytuacji wydanie decyzji nakazowej w myśl art. 51 Prawa budowlanego jest bezcelowe, ponieważ decyzja ta dotyczyłaby obowiązku już wykonanego przez inwestora. Wynika z powyższego, że - zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - podstawą do uznania sprawy za bezprzedmiotową było przedłożenie: - inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej, pozytywnie uzgodnionej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynierskich w T. oraz - protokołu odbioru całości wykonanych robót. Powołując się na ww. dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał daty ich wydania, czy przedłożenia. Nie wskazał również karty pod którą się znajdują w aktach organu l instancji. Sytuacja, iż na ww. dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się dopiero w decyzji z dnia [...] października 2000 r., a zatem po dwukrotnym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy przez organy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie, mogła sugerować, iż do sprawy wpłynęły nowe dokumenty, z którymi skarżący się nie zapoznał. Dokumenty na które jednak powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji o umorzeniu postępowania to najprawdopodobniej znajdująca się na K-[...] (karta akt powołana w odpowiedzi na skargę) dokumentacja projektowa o nazwie: "usytuowanie urządzeń wodociąg - powykonawcze uzgodniono protokołem nr [...] z dnia [...].96 (...) Po ułożeniu przewodu należy zlecić wykonanie inwentaryzacji przed zasypaniem (...)" oraz protokół odbioru całości wykonanych robót. Powołana dokumentacja nie jest inwentaryzacją powykonawczą, ale opracowaniem projektowym stanowiącym załącznik do protokołu nr [...] uzgodnienia dokumentacji projektowej w zakresie usytuowania, przebiegu i bezkolizyjności wodociągu. Drugi z powołanych dokumentów to protokół odbioru całości wykonanych robót z dnia [...] marca 1997 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił w jaki sposób ww. dokumenty (z dnia [...].10.1996 r. i [...]03.1997 r.) czynią "wydanie decyzji nakazowej w myśl art.51 Prawa budowlanego" niecelowym, tym bardziej, iż decyzjami późniejszymi, bo decyzją Wojewody z dnia [...].08.1998r. i utrzymaną nią w mocy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]07.1998r. (uchylonymi wyrokiem z dnia 9.02.2000r.), wydanymi w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zobowiązywano Gminę Ł. do opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wykonanego wodociągu wiejskiego w J. wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego na działce M.W. Utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, co następuje: - w trakcie realizacji inwestycji zmiany przebiegu trasy wodociągu i przyłącza w obrębie działki M.W. dokonał Społeczny Komitet Budowy Wodociągu, - sprawa ta była rozpatrywana dwukrotnie przez organy l i II instancji oraz dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie który wyrokiem z dnia 9 lutego 2000r. sygn. akt II S.A/Rz 2210-2211/98 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].08.1998r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 07.1998r. w sprawie zobowiązania Gminy Ł. do opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wykonanego wodociągu wiejskiego w J. wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego na działce M.W. - w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę dokumentacja taka została wykonana. Wykonanie powyższej dokumentacji - zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - spowodowało, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie. Podnieść jednak należy, że organ II instancji twierdzi, że wykonany został projekt budowlany zamienny wykonanego wodociągu w J. wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego na działce M.W. , podczas gdy organ l instancji powołał się na inne, wyżej wymienione dokumenty tj. "inwentaryzację powykonawczą sieci wodociągowej" oraz protokół odbioru całości wykonanych robót. Z kolei w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując stanowisko, iż "w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę dokumentacja taka została wykonana" powołuje się na kartę [...] tj. na dokumentację projektową dotyczącą usytuowania urządzeń wodociąg - powykonawcze, stanowiącą załącznik do protokołu uzgodnień nr [...] z dnia [...].96r. Powołał się również na protokół pomiaru ciśnienia w sieci wodociągowej, który - z niewiadomych względów - ma również uzasadniać bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, iż przyczyny wydania zaskarżonej decyzji są całkowicie niezrozumiałe. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny po ustaleniu stron postępowania i szczegółowym uzasadnieniu stanowiska w tym zakresie, zgodnie z oceną prawną i poleceniami Naczelnego Sadu Administracyjnego OZ w Rzeszowie, rozważy czy i z jakich względów rozpoznanie sprawy stało się bezprzedmiotowe. Decyzja musi zawierać rzetelne, poparte dowodami, uzasadnienie faktyczne oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne jest kolejnym obligatoryjnym elementem treści decyzji administracyjnej, którego zabrakło w zaskarżonej decyzji, a które musi się znaleźć w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności organ administracyjny powinien wyjaśnić dlaczego w przedmiotowej sprawie ma, czy też nie może mieć miejsca zastosowanie przepis art.51 ust.4 Prawa budowlanego, o co wnosi skarżący. Postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, szczególnie z art. 7,8,9,77,79,80,81 kpa, a decyzja winna odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 kpa Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1271 z późn. zmianami).